Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Спробувати Оформити передплату
Спробувати Оформити передплату
ВАСУ роз'яснив, як правильно застосовувати законодавство про доступ до публічної інформації (Частина 1)
Марія Макарова, ЮРИСТ&ЗАКОН

Доступ до публічної інформації

П'ятирічна практика застосування Закону "Про доступ до публічної інформації" (далі – Закон) засвідчила, що забезпечення в Україні прозорості й відкритості суб'єктів владних повноважень і створення працюючих механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації – завдання не з простих.

Зокрема, за цей час виникло чимало проблем із тлумаченням положень Закону, що вилилося у велику судову практику. Її квінтесенцією стала постанова пленуму ВАСУ № 10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації", у якій суд роз'яснив особливості застосування не тільки власне Закону, а й загального законодавства, що регулює порядок доступу до специфічної інформації різних категорій. Отже.

Щодо публічної інформації

Відповідно до ч. ч. 1 – 2 ст. 13 Закону публічною інформацією є:

1) уся інформація, що перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень;

2) інформація про використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з бюджету;

3) інформація про виконання особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень;

4) інформація про умови постачання товарів, послуг і цін на них (щодо суб'єктів господарювання, які домінують на ринку, наділені спеціальними або виключними правами, є природними монополіями);

5) інформація про стан навколишнього середовища, якість харчових продуктів і предметів побуту, про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

6) інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація).

Визначальним критерієм є те, що така інформація повинна бути зафіксована (відображена, задокументована) будь-якими засобами й на будь-яких носіях. Звернення до розпорядника публічної інформації, для відповіді на яке таку інформацію спочатку необхідно створити, не є інформаційним запитом, крім випадків, коли: суб'єкт не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти; або збір інформації з декількох джерел не потребує значних інтелектуальних зусиль (аналізу змісту).

Інформаційні відносини, на які положення Закону не поширюються:

1. Звернення громадян (у порядку, передбаченому Законом "Про звернення громадян").

Одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом, але за змістом є зверненням громадян, розпорядник інформації повинен відмовити в задоволенні такого запиту у зв'язку з невідповідністю його предмета вимогам закону, і з урахуванням принципів добросовісності та розумності розглянути запит на підставі Закону "Про звернення громадян". Якщо запит поєднує предмети регулювання, то його має бути розглянуто у відповідних частинах у строки та в порядку, передбачені відповідними законами.

2. Одержання інформації суб'єктами владних повноважень під час здійснення ними своїх функцій.

Так, порядок подання депутатських запитів регулюється законами "Про статус народного депутата України", "Про статус депутатів місцевих рад", а, наприклад, подання адвокатських запитів – Законом "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".

3. Доступ учасників процесів і сторін виконавчого провадження до інформації, створеної (отриманої) під час досудового, судового провадження, регламентовано відповідними процесуальними кодексами та Законом "Про виконавче провадження".

Доступ до судових рішень забезпечується в порядку, передбаченому процесуальним законодавством, з урахуванням норм Закону "Про доступ до судових рішень".

4. Юридична консультація, аналіз правових норм щодо конкретної ситуації – регулюється Законом "Про безоплатну правову допомогу".

5. Доступ до архівної інформації – регулюється Законом "Про Національний архівний фонд та архівні установи".

При цьому наявність спеціальних законів, що регулюють відносини, пов'язані з певними категоріями публічної інформації ("Про банки і банківську діяльність", "Про страхування", "Про аудиторську діяльність"), не звільняє розпорядників інформації від обов'язку забезпечувати доступ до неї з урахуванням вимог Закону "Про доступ до публічної інформації".

Щодо інформації, яка становить суспільний інтерес, то ВАСУ, з огляду на практику Європейського суду з прав людини, до такої рекомендує зараховувати:

1) інформацію про втручання представників влади в кримінальне розслідування, про тиск на суддів;

2) інформацію про дипломатичні переговори щодо актуальних питань і позицію уряду;

3) зміст звернення депутата до Конституційного Суду щодо конституційності закону;

4) інформацію про використання природних ресурсів, про дозволи на відчуження земельних ділянок;

5) інформацію про можливі порушення публічних осіб у приватній сфері;

6) інформацію про будівництво житла для депутатів за державний рахунок, про оплату праці керівника великої приватної компанії;

7) інформацію про небезпеки для здоров'я, про погані умови догляду за пацієнтами.

Щодо розпорядників публічної інформації

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону розпорядниками публічної інформації є:

1) суб'єкти владних повноважень – органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади АРК, інші суб'єкти, які здійснюють владні управлінські функції та рішення яких обов'язкові для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з бюджетів;

3) особи, які виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень на підставі закону чи договору;

4) суб'єкти господарювання, які домінують на ринку, або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями.

Щодо суб'єктів владних повноважень як власників публічної інформації ВАСУ вказав на такі особливості. Поняття "суб'єкт владних повноважень" для цілей виконання обов'язків розпорядника публічної інформації не охоплює посадових осіб указаних вище органів. І хоча вони, як носії організаційно-розпорядчих функцій, одноосібно приймають рішення щодо доступу до інформації, все-таки діють від імені самого суб'єкта. А тому належним відповідачем у справах щодо надання доступу до публічної інформації буде орган, до якого було подано запит, а не посадова особа, яка діє від імені цього органу.

Поданий до посадової особи позов має бути залишено без задоволення як поданий до неналежного відповідача (нездатного порушити права позивача на доступ до публічної інформації), за умови що позивач відмовиться від заміни відповідача на належного та/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача.

Сільський, селищний, міський голова, хоч і входить до системи місцевого самоврядування, органом місцевого самоврядування не є, а тому не володіє публічною інформацією в розумінні Закону та не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання до неї доступу за інформаційним запитом. Аналогічний підхід слід застосовувати й до глав районних (обласних) рад.

Стосовно інших категорій публічної інформації, то:

1. Розпорядниками інформації про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не виділені в користування, які можуть бути використані для будівництва й обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, є виконавчі комітети рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідні органи виконавчої влади;

2. Розпорядниками інформації щодо комунальних підприємств (про використання коштів, розподіл доходів, виплату заробітної плати, використання внесків і дотацій з бюджету, інші витрати) є самі комунальні підприємства;

3. Розпорядниками інформації про ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги (як такої, що становить суспільний інтерес) є виконавці/виробники таких послуг;

4. Державні й комунальні медичні установи є розпорядниками публічної інформації:

– як суб'єкти, які здійснюють медичне обслуговування, що становить суспільний інтерес;

– як суб'єкти господарювання щодо відомостей про свою діяльність;

5. Органи, які виконують делеговані державою повноваження, є розпорядниками інформації, пов'язаної з їх виконанням. При цьому передбачена законом можливість делегування повноважень не свідчить про факт такого делегування безпосередньо. Для з'ясування, чи є особа, що надає певний вид державних послуг, до якої надійшов запит на інформацію щодо таких послуг, розпорядником інформації в розумінні Закону, суди повинні встановити суть виконуваних повноважень і підстави їх реалізації.

Щодо запиту на надання публічної інформації

Пленум ВАСУ роз'яснив, що запит на надання інформації може стосуватися як інформації, створеної до набрання чинності профільним Законом, так і інформації, отриманої після, і повинен містити:

1) ім'я (найменування) запитувача – має інформативну мету та не впливає на умови надання інформації;

Законодавство не встановлює обов'язку розпорядника публічної інформації ідентифікувати запитувача, а тому до запиту не додаються документи, що засвідчують особу. При вирішенні питання про надання інформації значення має не особа запитувача й обставини його життя, а те, що конкретна інформація розкривається необмеженому колу осіб.

2) контактну інформацію (поштова адреса чи адреса електронної пошти, номер засобу зв'язку) – для зворотного зв'язку й надсилання відповіді;

3) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа (якщо запитувачу вони відомі). Запит на надання інформації не обов'язково повинен містити опис конкретної інформації, яку особа має намір одержати за допомогою нього. Наприклад, якщо частина запитуваного документа містить інформацію з обмеженим доступом, то для ознайомлення передається тільки та інформація, доступ до якої не обмежено (така частина документа може бути самостійним предметом запиту);

4) підпис і дату, якщо запит подається в письмовій формі;

5) бажаний спосіб ознайомлення з інформацією (надання копій документів чи ознайомлення з ними за місцезнаходженням розпорядника). Якщо розпорядник у відповіді на запит не надає копій документів (про що просив запитувач), а пропонує ознайомитися з ними за своїм місцезнаходженням, то це ускладнює доступ до інформації, а отже є порушенням гарантії максимального спрощення процедури її одержання.

Копії документів, на вибір запитувача, можуть надаватися:

– у паперовій формі: розпорядник виготовляє копії документів обсягом до 10 сторінок безкоштовно, при перевищенні – повідомляє про необхідність відшкодування витрат на виготовлення копій сторінок, що залишилися; копії не засвідчуються;

– в електронній формі (у відсканованому вигляді) з дотриманням вимог діловодства (із указанням посади й підписом, з датою та номером реєстрації листа). Зазначення в запиті тільки електронної адреси свідчить про те, що обраний спосіб одержання інформації – тільки електронний.

Згідно з ч. 1 ст. 22 Закону в задоволенні запиту на одержання інформації може бути відмовлено в таких випадках:

1. Наявність одночасно двох умов: у володінні розпорядника немає інформації та в нього немає обов'язку володіти такою інформацією. Якщо інформації немає, але розпорядник зобов'язаний нею володіти, то він повинен усунути порушення закону й вжити заходів для одержання (створення) запитуваної інформації (при цьому строк розгляду запиту може бути продовжено);

2. Неоплата особою, що подала запит, фактичних витрат, пов'язаних з копіюванням і друком, за умови, що:

– розпорядник установив розмір оплати таких послуг;

– особу-запитувача повідомлено про розмір і способи їх оплати;

Таким чином, оскільки копії оплачуються за рахунок запитувача, а не за рахунок розпорядника інформації, відмова в наданні копій документів на підставі відсутності бюджетних коштів на їх виготовлення фактично є неправомірною відмовою в доступі до публічної інформації.

3. Не дотримано вимог до запиту (не містить обов'язкової інформації);

4. Доступ до запитуваної інформації обмежено (докладно про роз'яснення ВАСУ щодо інформації з обмеженим доступом – у наступному номері ЮРИСТ&ЗАКОН).

Якщо запит помилково спрямовано не розпоряднику інформації, а його структурному підрозділу, останній зобов'язаний переспрямувати отриманий запит за призначенням. Це не стосується відокремлених структурних підрозділів, зокрема територіальних підрозділів апарату центральних органів виконавчої влади, які за своїм статусом є органами влади, а отже й розпорядниками інформації.

Щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності розпорядників публічної інформації

ВАСУ звернув увагу на такі особливості розгляду справ, пов'язаних з наданням доступу до публічної інформації:

1. Попри те, що подібні справи розглядаються в порядку адміністративного провадження, наявність суб'єкта владних повноважень як розпорядника публічної інформації не є обов'язковою ознакою цієї категорії спорів.

2. Справи, відповідачами в яких є розпорядники публічної інформації – не суб'єкти владних повноважень, підсудні місцевим адміністративним судам за місцезнаходженням відповідача.

Справи, відповідачами в яких є розпорядники публічної інформації – суб'єкти владних повноважень, підсудні місцевим адміністративним судам на вибір позивача – за місцезнаходженням відповідача або за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача.

3. Для відкриття провадження в справі достатньо припущення позивача про те, що ненадана на його запит інформація містить ознаки публічної. Питання досліджується вже під час судового розгляду. Тоді ж вирішується й питання про те, чи належить відповідач до кола розпорядників інформації в розумінні Закону.

4. Громадські об'єднання без статусу юросіб, незважаючи на те що вони не наділені процесуальною правосуб'єктністю (ст. 48 КАС), мають бути допущені до участі в судовому процесі як учасники правовідносин доступу до публічної інформації безпосередньо на підставі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Мати доступ до номерів і всіх статей видання Ви зможете за умови передплати на електронне видання ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакти редакції:
uz@ligazakon.ua