Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Попробовать Оформить подписку
Попробовать Оформить подписку
Закон об олигархах или деолигархизации
Юрий Сущенко, старший юрист, ЮФ "EQUITY"

Вступление

Закон об олигархах или деолигархизации (Закон Украины "О предупреждении угроз национальной безопасности, связанных с чрезмерным влиянием лиц, имеющих значительный экономический и политический вес в общественной жизни (олигархов)" № 1780-IX, далее также – Закон) на сегодняшний день является чуть ли не самым одиозным законом, после, разве что, так называемого "антиколомойского" (проекта Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно отдельных вопросов функционирования банковской системы").

Законодательная инициатива антиолигархического Закона принадлежит Президенту Украины Зеленскому Владимиру Александровичу, проект которого был передан в Верховную Раду Украины 2 июня 2021 года как неотложный.

23 сентября 2021 года Закон принят и после опубликования в "Голосе Украины" вступил в силу 7 ноября 2021 года. При этом следует отметить, что введение Закона в действие состоится аж 7 мая следующего года. Более того, Законом также определено, что его действие ограничено во времени десятью годами, то есть он утратит силу 7 мая 2032 года.

Суть и цель Закона с позиций инициатора и скептиков

Закон  закрепляет определение термина "олигарх" – это лицо, которое имеет значительный экономический и политический вес в общественной жизни и одновременно соответствует минимум трем из следующих признаков:

1) участвует в политической жизни;

2) оказывает значительное влияние на средства массовой информации;

3) является конечным бенефициарным собственником субъекта хозяйствования – субъекта естественных монополий или занимающего монопольное (доминирующее) положение на рынке;

4) подтвержденная стоимость активов лица и субъектов хозяйствования, бенефициаром которых оно является, превышает 1 миллион прожиточных минимумов для трудоспособных лиц (2270 млн грн).

После детализации каждого из критериев Закон определяет процедуру признания Советом национальной безопасности и обороны Украины (далее – СНБО) определенного лица олигархом. Такие лица будут внесены в специальный реестр. В реестр также должны вноситься декларации публичных служащих о контакте с олигархами.

Закон  предусматривает ограничение прав олигархов, а именно олигархам будет запрещено:

1) осуществлять взносы в поддержку политических партий и кандидатов на выборные должности;

2) быть покупателем (бенефициаром покупателя) в процессе приватизации объектов крупной приватизации;

3) финансировать политическую агитацию, проведение политических митингов или демонстраций.

Также олигарх с момента включения в Реестр обязан представлять декларацию в порядке, установленном Законом Украины "О предупреждении коррупции".

Зеленский Владимир Александрович назвал целью Закона определение правовых и организационных принципов функционирования системы предупреждения угроз национальной безопасности, связанных с чрезмерным влиянием олигархов и связанных с ними лиц, а также определение содержания и порядка применения соответствующих мер реагирования. По мнению инициатора законопроекта, его реализация повлияет на олигархов и связанных с ними лиц, а также на публичных служащих. Детали, конечная цель, положительные или отрицательные последствия такого влияния в пояснительной записке к Закону не конкретизированы.

Скептики Закона и некоторые оппозиционные силы настаивали на недоработанности Закона, подвергали сомнению полномочия СНБО в данном вопросе, а также обращали внимание на отсутствие в Европейском Союзе консолидированной политики, подкрепленной законодательными актами по борьбе с олигархами.

Вынужден признать, что в определенной степени скептицизм не был безосновательным, о чем речь пойдет далее.

Недостатки и противоречивое содержание некоторых норм Закона

Проблематика касательно круга лиц, подпадающих под три из четырех признаков олигарха.

Следует отметить, что многочисленные недостатки Закона не являются ни для кого сюрпризом, ведь на них обращали внимание даже в стенах Верховной Рады Украины, в том числе, но не исключительно, Комитет по вопросам интеграции Украины с Европейским Союзом и Главное юридическое управление Аппарата Верховной Рады Украины. В открытом доступе (на сайте ВРУ) есть их замечания.

Закон  содержит ряд недостатков, касающихся неточностей и взаимопротиворечий некоторых норм. Следует отметить неэффективность и сомнительность некоторых мер, предусмотренных Законом, с точки зрения практического применения.

В частности, стоит подчеркнуть, что определенные Законом критерии признания лица олигархом создают угрозу необоснованных ограничений широкого круга лиц, в том числе иностранных граждан – инвесторов. К примеру, если лицо будет иметь достаточно крупное состояние, будет контролировать СМИ в Украине и профинансирует политические митинги с призывом ужесточить законодательство, направленное на улучшение природоохранного законодательства, – такое лицо может быть признано олигархом.

В части второй статьи 2 Закона предусмотрено: "расчет стоимости активов, указанных в пункте 4 части первой данной статьи, осуществляется совокупно по размерам активов лица и субъектов хозяйствования, бенефициаром которых является данное лицо. При расчете стоимости таких активов не учитываются активы, принадлежащие лицу в средствах массовой информации". Однако Закон не определяет кто именно осуществляет такой расчет. Также Закон не содержит определения понятия "подтвержденная стоимость активов". Соответственно, непонятны как содержание понятия "подтвержденность", так и процесс указанного подтверждения.

В пункте 4 части первой статьи 3 Закона предусмотрено, что лицо считается соответствующим признаку участия в политической жизни, в частности, если оно финансировало деятельность политической партии, политическую агитацию либо проведение митингов или демонстраций с политическими требованиями. В то же время Закон не определяет чем должно подтверждаться такое финансирование, о каком периоде и каких суммах финансирования идет речь.

Стоит упомянуть тот факт, что олигархом может быть признано лицо, которое вообще не оказывает значительного влияния на средства массовой информации. Ведь для признания лица олигархом достаточно соответствия только трем из четырех критериев олигархичности. В частности, лицо, которое участвует в политической жизни, является бенефициаром субъекта естественных монополий и владеет активами более 2270 млн грн, может быть признано олигархом и подвергнуться ограничению прав. То есть лицо может быть ограничено в правах (в том числе на участие в политической жизни страны) и на приватизацию по признакам политических убеждений и имущественного состояния, что является прямым нарушением прав гражданина, определенных статьей 24 Конституции Украины. Кстати, в силу предписаний статьи 64 Конституции Украины права, определенные упомянутой статьей 24, вообще не могут ограничиваться.

Еще одно ограничение следует из того, что источники материальной и финансовой поддержки политической партии определяются ее уставом. Партия со своей стороны может определить внесение членских взносов в ее поддержку одним из условий членства гражданина в соответствующей партии. Поэтому установленный Законом запрет олигархам осуществлять взносы в поддержку политических партий, очевидно, может нарушить конституционное право таких лиц на свободу политической деятельности и свободу объединения в политические партии (статья 36 Конституции Украины).

Предусмотренный статьей 7 Закона запрет на финансирование партий также можно классифицировать как ограничение права лиц, признанных олигархами, на распоряжение своим имуществом, в том числе в виде распоряжения денежными средствами в пользу политических партий. То есть СНБО и Президент Украины фактически смогут по своему усмотрению запрещать собственнику распоряжаться своим имуществом в нарушение части четвертой статьи 41 Конституции Украины (о нерушимости права частной собственности).

Следует подчеркнуть, что даже определение, сформулированное в Законе, необоснованно ставит знак равенства между олигархом (как лицом, угрожающим демократии) и лицом, имеющим значительный экономический или политический вес в общественной жизни, однако не отличается негативным влиянием на общество и демократические институты Украины.

Новеллой Закона является еще и то, что к СМИ отнесены интернет-СМИ. Интернет-СМИ определены как средство массовой информации, которое регулярно распространяет информацию в текстовой, аудиовизуальной или иной форме в электронном (цифровом) виде в сети Интернет через веб-сайт под постоянным названием как индивидуализирующим признаком. Из этого определения можно сделать вывод, что значительным влиянием на средства массовой информации может быть признано ведение личного блога или блога через общедоступные интернет-ресурсы, такие как YouTube, или с использованием социальных сетей (Facebook, Twitter и т. д.).

В свете изложенного уместно будет указать также на то, что Сводный перечень субъектов естественных монополий (опубликованный на сайте Антимонопольного комитета Украины) насчитывает 3730 предприятий по состоянию на 30 сентября 2021 года. Да, безусловно, часть из них в государственной или коммунальной собственности, часть имеет одних и тех же бенефициаров, однако даже с учетом этих условий перечень их бенефициаров будет значительно больше, нежели 10 – 20 человек, как озвучивали при обсуждении Закона.

Ввиду изложенного в двух предыдущих абзацах, круг "олигархов" теоретически может быть чрезвычайно широк. К тому же непонятно, каким образом ограничение прав указанного широкого круга лиц будет способствовать национальной безопасности или развитию общества и государства в целом.

Проблематика процесса признания лица олигархом.

Согласно предписаниям части первой статьи 5 Закона решение о признании лица олигархом принимает СНБО на основании представления Кабинета Министров Украины, члена СНБО, Национального банка Украины (НБУ), Службы безопасности Украины (СБУ) или АМКУ. Вместе с тем способа осуществления данного полномочия указанными органами государственной власти Закон не содержит, что не соответствует части второй статьи 19 Конституции Украины об обязанности государственных органов действовать способом и в порядке, определенном законом.

Часть вторая статьи 5 Закона  уполномачивает Президента Украины на издание указа о введении в действие решения СНБО о признании лица имеющим значительный экономический и политический вес в общественной жизни (олигархом). Однако вопрос признания лица имеющим значительный экономический и политический вес в общественной жизни не относится Конституцией Украины к прямым полномочиям Президента Украины (статья 106 Конституции Украины).

Проблематика декларирования согласно Закону.

В соответствии со статьей 8 Закона декларация о контактах не представляется в случае встречи с признанным и внесенным в реестр "олигархом", если такая встреча имела место:

– на официальных мероприятиях, которые отображаются в режиме прямой трансляции по радио, телевидению или через сеть Интернет и являются общедоступными;

– в судебных заседаниях;

– на официальных мероприятиях, инициированных органами государственной власти, информация о которых размещена на официальном веб-сайте соответствующего органа государственной власти.

При этом, если гипотетическая встреча состоится до или после официального мероприятия или судебного заседания (или во время перерыва) – непонятны правовые последствия такой встречи.

Уместно также отметить, что неопределенным и непрогнозируемым будет применение статьи 8 Закона в случае встречи государственных служащих с представителями олигархов. Ведь остается непонятным, каким образом будут определять, что указанный представитель встречается с государственным служащим именно в интересах лица-олигарха. Особенно, например, если такой представитель является адвокатом и кроме представительства лица-олигарха предоставляет свои услуги другим лицам.

Абзац второй части второй статьи 8 Закона не содержит правовых последствий за неуведомление олигархом или его представителями публичных служащих о факте включения олигарха в Реестр.

Заключительными и переходными положениями Закона  предусмотрено введение Закона в действие через шесть месяцев со дня вступления его в силу. При этом этими же положениями Закона предусмотрено, что лица, которые в соответствии с данным Законом обязаны представлять декларации о контактах, в 14-дневный срок со дня введения в действие данного Закона представляют такие декларации о встречах и общении, имевших место со дня вступления в силу Закона до дня введения в действие Закона.

Однако нормы закона, не введенного в действие, не применяются, поэтому описанные требования имеют признаки обратной силы во времени, что не соответствует статье 58 Конституции Украины. Кроме того, из текста Заключительных и переходных положений Закона следует, что лицо обязано представлять декларацию только о тех контактах, которые произошли до момента введения в действие Закона, чем создаются законодательные предпосылки для неисполнения требований статьи 8 Закона в части контактов, которые произойдут после введения Закона в действие.

Абзац первый части шестой статьи 8 Закона предусматривает привлечение лица к политической и (или) дисциплинарной ответственности за нарушение обязанности представления декларации о контактах. При этом абсолютно непонятным и непредсказуемым остается процесс определения, к какой именно ответственности будет привлечено такое лицо – к дисциплинарной или к политической. Как и непонятны содержание и суть санкции в виде "политической ответственности".

Заключительными и переходными положениями Закона введена возможность освобождения от должности председателя Службы безопасности Украины, его заместителей, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, председателя Национального банка, его заместителей, членов Центральной избирательной комиссии, членов Кабинета Министров Украины, директора Национального бюро, генерального прокурора и его заместителей, директора Государственного бюро расследований и его заместителей в случае нарушения требований Закона в части представления и соблюдения сроков представления декларации о контактах. В то же время для должного применения данной новеллы необходимо ввести соответствующие правовые ограничения во избежание возможных злоупотреблений, а также детализировать указанные выше недостатки предписаний касательно декларирования контактов.

Общая суть и опасность описанных выше проблематик

Анализ норм Закона позволяет сделать обоснованное предположение, что упомянутые нормы в определенной степени не согласуются с устоявшимися демократическими европейскими принципами, в том числе касательно правовой определенности норм Закона. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), анализируя термин "закон", подчеркивал такие его необходимые признаки, как приемлемость для лица (речь идет о возможности предусмотреть последствия), доступность для заинтересованного лица, предсказуемость содержания и характера применяемых мер – для того, чтобы исключить любой риск произвола, четкость формулировок (дела "Копп против Швейцарии", "Александр Волков против Украины", "Джеймс и другие против Соединенного Королевства", "Солдатенко против Украины", "Веренцов против Украины").

Конституционный Суд Украины (КСУ) также неоднократно отмечал в своих решениях, что верховенство права требует от государства его воплощения в правотворческую и правоприменительную деятельность, в том числе в законы, которые по своему содержанию должны быть проникнуты прежде всего идеями социальной справедливости, свободы, равенства и т. д. (Решение Конституционного Суда Украины от 02.11.2004 г. № 15-рп/2004).

Непременным элементом принципа верховенства права КСУ назвал юридическую определенность, которая требует от законодателя четкости, понятности, однозначности правовых норм, их предсказуемости (прогнозируемости) для обеспечения стабильного правового положения человека, поскольку иное не может обеспечить их одинаковое применение, не исключает неограниченность трактовки в правоприменительной практике и неизбежно приводит к произволу (Решения Конституционного Суда Украины от 22.09.2005 г. № 5-рп/2005 и от 27.02.2018 г. № 1-р/2018).

Исходя из норм Закона, в данный момент невозможно предусмотреть, даже ориентировочно, каким будет механизм признания лиц олигархами на практике. Ведь Закон не дает ответы на вопросы: по какому приоритету будет осуществляться подготовка соответствующего представления на рассмотрение СНБО, каким будет критерий очередности отбора кандидатов на упомянутые ограничения и т. д.? Уместно упомянуть и об организационной единоличности решения о признании лица олигархом через указ Президента Украины, который является руководителем СНБО и фактически контролирует его работу.

Беспокойство вызывает и весьма ограниченное изложение порядка участия предполагаемого олигарха в соответствующих заседаниях СНБО. Непонятным остается объем информации и документов, который будет предоставляться указанному лицу для подготовки к заседанию, что непосредственно влияет на возможность лица подготовить свои возражения и пояснения. Положения части пятой статьи 5 Закона нивелируют сущность прав лица, определенных частью четвертой данной статьи, и могут привести к тому, что права лица останутся декларативными, что противоречит принципу верховенства права и прямо или косвенно противоречит статьям 1, 3, 6, 8, 55, 59 Конституции Украины.

В связи с этим целесообразно было бы посвятить отдельную статью правам таких лиц, в том числе праву на обжалование решений СНБО о признании его олигархом.

Касательно полномочий СНБО

Анализируя Закон, целесообразно будет рассмотреть также задачи и полномочия СНБО и Президента Украины в разрезе мер и ограничений, которым подвергнется неопределенный круг лиц в случае признания их олигархами соответствующими решениями СНБО.

Согласно предписаниям статьи 106 Конституции Украины Президент Украины, в частности:

1) обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность и правопреемство государства;

17) является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил Украины; назначает на должности и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил Украины, других воинских формирований; осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства;

18) возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины;

31) осуществляет другие полномочия, определенные Конституцией Украины.

В соответствии с предписаниями статьи 107 Конституции Украины Совет национальной безопасности и обороны Украины является координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при Президенте Украины. Совет национальной безопасности и обороны Украины координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны.

Председателем Совета национальной безопасности и обороны Украины является Президент Украины. Персональный состав Совета национальной безопасности и обороны Украины формирует Президент Украины. Решения Совета национальной безопасности и обороны Украины вводятся в действие указами Президента Украины.

Компетенция и функции Совета национальной безопасности и обороны Украины определяются законом.

Согласно предписаниям пункта первого части первой статьи 4 Закона Украины "О Совете национальной безопасности и обороны Украины", в соответствии с функциями, определенными Конституцией Украины и данным Законом, Совет национальной безопасности и обороны Украины разрабатывает и рассматривает на своих заседаниях вопросы, которые в соответствии с Конституцией и законами Украины, Стратегией национальной безопасности Украины, Военной доктриной Украины относятся к сфере национальной безопасности и обороны.

И здесь следует подчеркнуть, что содержание Стратегии национальной безопасности Украины (введенной в действие Указом Президента Украины от 14.09.2020 г. № 392/2020) и Военной доктрины Украины (Стратегии военной безопасности Украины, введенной в действие Указом Президента Украины от 25.03.2021 г. № 121/2021) имеет скорее декларативный характер.

Соответственно, вывод о наличии или отсутствии в упомянутых нормативных документах полномочий на признание лиц олигархами и применение к последним ограничений их прав – является оценочным и субъективным. Единственное, что возможно констатировать, так это отсутствие в Конституции Украины, Законе Украины "О Совете национальной безопасности и обороны Украины", а также Стратегии национальной безопасности Украины и Стратегии военной безопасности Украины запрета на признание лиц олигархами и на ограничение их прав в интересах национальной безопасности.

Вместе с тем открытым остается вопрос: соответствуют ли предложенные Законом о деолигархизации меры и порядок их применения предписаниям статьи 19 Конституции Украины. В частности, в разрез того, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.

Единственный, кто сможет дать однозначный ответ на данный вопрос, – Конституционный Суд Украины, если в будущем Закон № 1780-IX или его отдельные нормы станут предметом рассмотрения конституционного представления. А это, учитывая изложенную проблематику, вполне возможно и может стать новым витком кризиса отношений с КСУ.

ВЫВОД:

Декларируемая цель Закона имеет положительные аспекты. Однако существуют небезосновательные сомнения по поводу того, содержит ли Закон эффективные и правовые инструменты для достижения задекларированных Законом целей. Показателен тот факт, что пояснительная записка к законопроекту не содержит ни одной ссылки на международный или европейский опыт.

В свою очередь, ограничения прав и свобод граждан допустимы только в четко определенных Конституцией Украины случаях, с учетом конституционной модели организации власти в целом. Субъективно порядок введения и реализации ограничений, предложенный Законом, если оставить без внимания споры по поводу конституционности, не проработан должным образом и содержит немало "сырых" нововведений, требующих, как минимум, доработки и детализации. Хотя, возможно, до введения Закона в действие (в 2022 году) его редакция претерпит изменения, в частности в виде исправления описанных недостатков, но ответ на этот вопрос нам даст только время.

_____________________________________________
© ТОВ "ІАЦ "ЛІГА", ТОВ "ЛІГА ЗАКОН", 2021

У разі цитування або іншого використання матеріалів, розміщених у цьому продукті ЛІГА:ЗАКОН, посилання на ЛІГА:ЗАКОН обов'язкове.
Повне або часткове відтворення чи тиражування будь-яким способом цих матеріалів без письмового дозволу ТОВ "ЛІГА ЗАКОН" заборонено.

Получить полный доступ ко всем номерам и статьям издания Вы сможете оформив подписку на электронное издание ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакты редакции:
uz@ligazakon.ua