Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Попробовать Оформить подписку
Попробовать Оформить подписку
Игнорирование судебных решений субъектом властных полномочий: зовем суд на помощь
Дарья Тарасенко, адвокат. Евгения Холодная, юрист.

Наверное, ни для кого не секрет, что выиграть судебный спор – это только половина дела. А далее нужно еще решение суда выполнить. И здесь проблем может возникнуть множество. Если речь идет о споре с субъектом властных полномочий, то один из самых распространенных сценариев – банальное игнорирование судебных решений со стороны должностных лиц.

Суд, который вынес решение, – может ли он помочь нам с исполнением? Выясним, какие возможности в данном контексте предоставляет Кодекс административного судопроизводства Украины (далее – КАС Украины) и как ими пользоваться.

Необходимо отметить, что в административном судопроизводстве существуют два механизма принуждения субъекта властных полномочий, не в пользу которого принято судебное решение, все же исполнить судебное решение:

1) судебный контроль за исполнением решений по административным делам (ст. 382 КАС Украины);

2) признание противоправными решений, действий или бездействия, совершенных субъектом властных полномочий – ответчиком во исполнение решения суда (ст. 383 КАС Украины).

Идея привлечения суда не только к вынесению решения, но и к контролю за его исполнением, представляется нам замечательной, учитывая то, что во многих случаях обращение к исполнительной службе оказывается неэффективным.

Вместе с тем заложенная в КАС Украины конструкция имеет подводные камни, что делает норму в определенной степени мертвой. Но не все так плохо, как кажется на первый взгляд! Мы решили на собственном опыте проверить жизнеспособность указанных норм и получить по крайней мере от апелляционного суда указание на ошибки, допускаемые судами первой инстанции (спойлер: и мы таки это сделали!).

Начнем с того, что судебный контроль и признание противоправными решений, действий или бездействия – это две отдельные формы мер воздействия на ответчика, которые не связаны между собой и которые можно применять как одновременно, так и отдельно друг от друга.

Суды часто путают эти два механизма. Во избежание такой путаницы советуем подавать два отдельных заявления, а не объединять требования в одном (хотя формально нарушением это не было б).

Что касается вопроса правовой сущности заявлений в порядке статей 382 и 383 КАС Украины, отметим следующее.

По результатам обращения истца с заявлением, предусмотренным ст. 382 КАС Украины, суд может осуществить судебный контроль, обязав субъекта властных полномочий представить отчет об исполнении судебного решения в установленный срок. По результатам рассмотрения отчета или при непредставлении такого отчета суд может: 1) установить новый срок на представление отчета; 2) наложить на руководителя субъекта властных полномочий штраф (интересно, что половина суммы штрафа взыскивается в пользу истца, вторая – в Государственный бюджет Украины).

Что означает установление судебного контроля для субъекта властных полномочий? Фактически суд обязует ответчика отчитываться об исполнении решения. И в таком случае игнорирование данного требования может иметь следствием уплату значительного штрафа, причем не самим органом, а лично руководителем, что, на наш взгляд, является существенным аргументом для исполнения решения суда.

Негативный для заявителя нюанс: положения ст. 382 КАС Украины не являются императивными, и предусматривают право суда по своему усмотрению, исходя из фактических обстоятельств дела, принимать решение о наличии или отсутствии оснований для применения мер судебного контроля. То есть, обращаясь в суд, довольно часто можно столкнуться с отказом в удовлетворении заявления с аргументацией "это право, а не обязанность суда". Такая позиция подтверждена практикой Верховного Суда (см. определение Большой Палаты Верховного Суда от 06.05.2019 г. по делу № 826/9960/15), поэтому с этим спорить бесполезно.

Еще один нюанс, на который необходимо обратить внимание: когда можно подавать заявление об установлении судебного контроля – одновременно с иском или уже после вынесения решения? В статье 382 КАС Украины указано, что суд, принявший судебное решение по административному делу, может обязать субъекта властных полномочий, не в пользу которого принято судебное решение, представить в установленный судом срок отчет об исполнении судебного решения, и разные судьи по-разному толковали данную норму.

До некоторого времени многие судьи отказывали в удовлетворении заявления об установлении судебного контроля, настаивая, что "просить" установить судебный контроль истец может исключительно до постановления решения по существу дела, а не после вступления судебного решения в законную силу. Считаем такую позицию абсолютно необоснованной и сводящей на нет институт судебного контроля, ведь как может истец заранее предусмотреть, что судебное решение в будущем не будет исполнено? Если, конечно, не прибегать к преждевременной критике.

На сегодняшний день Верховный Суд в своих постановлениях неоднократно делал вывод о возможности установления судебного контроля уже после принятия решения по делу, поскольку основанием является именно неисполнение судебного решения, принятого в пользу лица-истца (см. постановления КАС/ВС по делу № 806/2143/15 от 20.02.2019 г., по делу № 820/4261/18 от 03.04.2019 г.; по делу № 580/988/19 от 27.12.2019 г. (в котором суд указал, что в случае неисполнения судебного решения истец имеет право требовать применения специальных мер воздействия в отношении ответчика – субъекта властных полномочий, а неисполнение судебного решения не может быть самостоятельным предметом отдельного судебного производства, что свидетельствует об активной роли суда в реализации сторонами прав и законных интересов, по поводу защиты которых он принял судебное решение); по делу № 440/207/19 от 22.01.2020 г.), также следует обратить внимание на выводы БП/ВС, изложенные в определениях от 20.06.2018 г. по делу № 800/592/17 и от 05.07.2018 г. по делу № 206/3911/17, в соответствии с которыми ходатайство об установлении судебного контроля может быть подано и удовлетворено судом уже после принятия решения по делу.

Окончательную точку с этой проблемой Верховный Суд поставил в постановлении от 25.06.2020 г. по делу № 0240/2226/18-а: "...26. Таким образом, указанная процессуальная норма направлена на защиту прав лица-истца касательно надлежащего исполнения решения суда, вступившего в законную силу. То есть если истец считает, что решением, действием или бездействием ответчика во исполнение судебного решения нарушаются его права, свободы или интересы, то он имеет право обратиться в суд в порядке ст. 383 КАС Украины с заявлением о признании противоправными решений, действий или бездействия".

С позиции здравого смысла, при подаче иска у истца еще нет информации о том, будут ли у него проблемы с исполнением судебного решения, а следовательно установление судебного контроля является преждевременным и действительно безосновательно отнимает драгоценное время судьи. Если же мы поднимаем вопрос об установлении судебного контроля, когда действительно столкнулись с неисполнением судебного решения, такое обращение имеет смысл, и было бы уместно, если бы такие заявления суды рассматривали и удовлетворяли.

Именно поэтому считаем целесообразным внести изменения в процессуальное законодательство, в частности закрепив, что оба механизма установления судебного контроля следует применять уже ПОСЛЕ принятия решения по существу дела, а точнее, – по факту его неисполнения в течение разумного срока после вступления решения в законную силу. Убеждены, что эта новелла решила бы вопрос нецелесообразной перегруженности судов. Преждевременно устанавливать судебный контроль вместе с принятием решения по существу дела, поскольку механизмы принуждения ответчика к исполнению решения суда могут и не понадобиться. Однако, если решение суда субъект властных полномочий игнорирует, судебный контроль должен пригодиться.

По нашему опыту, все решения, по которым установлен судебный контроль, исполняются буквально как только соответствующее определение поступит ответчику. Удовлетворит ли суд заявление об установлении судебного контроля – это, к сожалению, в основном зависит от личного отношения судьи к институту судебного контроля. Тем не менее попробовать всегда стоит. Тем более, что судебный сбор за это не уплачивается (об этом – далее более подробно).

Что касается ст. 383 КАС Украины, по результатам обращения в суд с соответствующим заявлением суд постановляет определение о признании противоправным бездействия субъекта властных полномочий по исполнению решения суда.

Важный нюанс: требования, предъявляемые к таким заявлениям.

Если КАС Украины не содержит требований к заявлению, подаваемому на основании ст. 382, то есть форма может быть произвольной, то со ст. 383 все иначе.

Частью второй статьи 383 КАС Украины определен перечень сведений, которые необходимо указать в заявлении, а частью третьей констатирована необходимость указать доказательства в подтверждение обстоятельств, которыми обосновываются требования, а также представить доказательства направления такого заявления другим участникам дела. Более того, что касается признания противоправными решений, действий или бездействия, совершенных субъектом властных полномочий – ответчиком во исполнение решения суда, то КАС Украины устанавливает срок на подачу заявления – 10 дней со дня, когда истец узнал или должен был узнать о нарушении своих прав, свобод или интересов, но не позднее дня завершения срока предъявления к исполнению исполнительного листа, выданного по соответствующему решению суда.

Учитывая обязательность указания сведений о дне предъявления исполнительного листа к исполнению и информации о ходе исполнительного производства при подаче заявления в порядке ст. 383 КАС Украины, большинство судов толкуют это так: до предъявления исполнительного листа к исполнению использовать механизм признания противоправными решений, действий или бездействия, совершенных субъектом властных полномочий – ответчиком во исполнение решения суда, невозможно.

Мы бы с этой формулировкой поспорили. Согласно решению по делу "Лизанец против Украины" от 31.05.2007 г. (заявление № 6725/03) Европейский суд по правам человека отметил, что от лица, добившегося окончательного судебного решения против государства, нельзя требовать инициирования отдельного производства по его принудительному исполнению (решение по делу "Метаксас против Греции", № 8415/02, п. 19, от 27.05.2004 г.). В решении "Иммобильяре Саффи" против Италии" (заявление № 22774/93, п. п. 63, 66) ЕСПЧ делает вывод, что право на обращение в суд было бы иллюзорным, если бы национальная правовая система Договорной Стороны разрешала, чтобы окончательное, обязательное для исполнения судебное решение оставалось неисполненным в ущерб одной из сторон. Право на обращение в суд, гарантированное статьей 6 Конвенции, также предусматривает практическое исполнение окончательных, обязательных для исполнения судебных решений, которые в государствах, уважающих принцип верховенства права, не могут оставаться неисполненными в ущерб стороне в производстве. То есть решение суда должно быть исполнено только по факту вынесения такого решения, независимо от обращения в исполнительную службу.

В любом случае Кодекс не требует представить копию постановления об открытии исполнительного производства, а достаточно указать "заявление в исполнительную службу подано такого-то числа, на сегодняшний день решение суда не исполнено".

Каковы последствия несоответствия заявления требованиям, содержащимся в ч. 2 ст. 383 КАС Украины?

Заявление возвращается заявителю, что НЕ лишает последнего права устранить недостатки заявления и повторно обратиться в суд.

Что мы имеем на практике? Иногда суды первой инстанции просто отказывают в удовлетворении заявления в случае его несоответствия ч. 2 ст. 383 КАС Украины в нарушение требований процессуального законодательства.

Мы поставили перед собой цель получить решение суда апелляционной инстанции, которым такие действия были бы признаны противоправными. И получили такое решение (в дальнейшем будем ссылаться на него в суде первой инстанции)!

В частности, Второй апелляционный административный суд в постановлении от 24.06.2020 г. по делу № 520/7351/19 отменил определение Харьковского окружного административного суда, и подчеркнул: "...неуказание определенных сведений в заявлении может иметь следствием только возврат заявления заявителю, а не отказ в удовлетворении заявления. Кроме того, постановление определения о возврате заявления дало бы возможность заявителю устранить его недостатки и повторно обратиться в суд". На этом основании судебное решение суда первой инстанции было отменено.

Интересный вопрос: признание действий/бездействия противоправными в данном случае является правом или обязанностью суда? Поскольку суды часто смешивают содержание статей 382 и 383 КАС Украины, зачастую и нормы статьи 383 толкуют как право суда. Но это не так. Часть 6 ст. 383 КАС Украины устанавливает: "При отсутствии обстоятельств противоправности соответствующих решений, действий или бездействия субъекта властных полномочий – ответчика и нарушения им прав, свобод, интересов лица-истца, суд оставляет заявление без удовлетворения. При наличии оснований для удовлетворения заявления суд постановляет определение в порядке, предусмотренном статьей 249 данного Кодекса". Из приведенного усматривается, что если суд принял заявление к рассмотрению, у него есть только два варианта:

1. Установить, что противоправности нет, и отказать в удовлетворении заявления.

2. Установить, что имеет место противоправное действие/бездействие и вынести отдельное определение для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших неисполнению решения суда.

Иначе говоря, чтобы отказать в удовлетворении заявления в порядке ст. 383 КАС Украины, суд должен установить, что бездействия нет или что оно не является противоправным.

Еще один вопрос – уплата судебного сбора за использование механизмов принуждения субъекта властных полномочий, не в пользу которого принято судебное решение, все же исполнить судебное решение. Часть 3 ст. 383 КАС Украины требует указать в заявлении документ об уплате судебного сбора, кроме случаев, когда он не подлежит уплате за подачу соответствующего заявления.

Здесь стоит сказать, что периодически возникает дискуссия по поводу необходимости уплачивать / не уплачивать судебный сбор за подачу заявлений в порядке статей 382 и 383 КАС Украины. Мы сторонники подхода, что за подачу таких заявлений судебный сбор не уплачивается. Обосновываем свою позицию следующим.

Законом Украины "О судебном сборе" установлен исчерпывающий перечень объектов взимания судебного сбора. Поскольку указанным Законом прямо не предусмотрено, что за обжалование определения, касающегося вопроса установления судебного контроля за исполнением судебных решений по административным делам, должен быть уплачен судебный сбор, – нет оснований обязывать стороны судебного процесса тратить дополнительные средства.

В постановлении от 22.01.2020 г. по делу № 440/207/19 КАС/ВС пришел к выводу об отсутствии оснований для уплаты судебного сбора за обращение в суд с заявлением в порядке контроля за исполнением судебного решения (в постановлении суд указал, что апелляционный суд, постановляя определение о возврате апелляционной жалобы, ошибочно сравнил основания, условия, размер и порядок уплаты судебного сбора за подачу административного иска и за подачу заявления в порядке контроля за исполнением судебного решения. Следовательно, апелляционный суд создал дополнительные условия доступа к правосудию в виде требования уплатить судебный сбор за подачу указанного заявления).

Основная аргументация Верховного Суда: Закон Украины "О судебном сборе" устанавливает исчерпывающий перечень объектов взыскания судебного сбора. При этом предписаниями статьи 4 Закона № 3674-VI не предусмотрена ставка судебного сбора за обращение с заявлением в порядке контроля за исполнением судебного решения, следовательно, по закону на истца не распространяется обязанность уплаты судебного сбора за обращение в суд с таким заявлением.

Таким образом, заявления по статьям 382 или 383 КАС Украины подают в суд без уплаты судебного сбора. Вместе с тем советуем в тексте заявления отдельно сослаться на практику ВС об отсутствии обязанности уплатить судебный сбор.

Сравнительный анализ механизмов принуждения субъекта властных полномочий, не в пользу которого принято судебное решение, исполнить судебное решение приводим в таблице:

Судебный контроль за исполнением решений по административным делам

Признание противоправными решений, действий или бездействия, совершенных субъектом властных полномочий – ответчиком во исполнение решения суда

Нормативное регулирование

Ст. 382 КАС Украины  

Ст. 383 КАС Украины  

Правовая природа

Право суда, а не обязанность

Обязанность суда при установлении обстоятельств противоправности соответствующих решений, действий или бездействия субъекта властных полномочий – ответчика и нарушении им прав, свобод, интересов лица-истца

Процессуальные требования к заявлению

Не установлены

Установлены ч. 2 ст. 383 КАС Украины

Момент подачи заявления

Одновременно с иском или после неисполнения судебного решения, вступившего в законную силу (советуем второй вариант)

После неисполнения судебного решения, вступившего в законную силу

Временные пределы

Не установлены

В течение 10 дней со дня, когда истец узнал или должен был узнать о нарушении своих прав, свобод или интересов, но не позднее дня завершения срока предъявления к исполнению исполнительного листа, выданного по соответствующему решению суда

Судебный сбор

Не взимается

Не взимается

Субъект рассмотрения заявления

Суд, принявший судебное решение

Суд первой инстанции

Последствия рассмотрения заявления

Суд может обязать субъекта властных полномочий представить отчет об исполнении судебного решения в установленный срок.

По результатам рассмотрения отчета или в случае непредставления такого отчета суд может:
1) установить новый срок на представление отчета;
2) наложить на руководителя субъекта властных полномочий штраф

При наличии оснований суд признает противоправными решения, действия или бездействие, совершенные субъектом властных полномочий – ответчиком во исполнение решения суда и постановляет отдельное определение для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших неисполнению решения суда (в порядке ст. 249 КАС Украины)

ВЫВОД:

Подводя итог изложенному, даем следующие советы:

1. Подавать два отдельных заявления – по статьям 382 и 383 КАС Украины в случае неисполнения субъектом властных полномочий судебного решения.

2. При подаче заявлений судебный сбор не уплачивать, но в заявлении ссылаться на соответствующую практику ВС.

3. Настаивать на невозможности отказа в удовлетворении заявления в порядке ст. 383 КАС Украины в любых других случаях, нежели установление судом отсутствия противоправности действий/бездействия субъекта властных полномочий.

_____________________________________________
© ТОВ "ІАЦ "ЛІГА", ТОВ "ЛІГА ЗАКОН", 2020

У разі цитування або іншого використання матеріалів, розміщених у цьому продукті ЛІГА:ЗАКОН, посилання на ЛІГА:ЗАКОН обов'язкове.
Повне або часткове відтворення чи тиражування будь-яким способом цих матеріалів без письмового дозволу ТОВ "ЛІГА ЗАКОН" заборонено.

Получить полный доступ ко всем номерам и статьям издания Вы сможете оформив подписку на электронное издание ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакты редакции:
uz@ligazakon.ua