Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Попробовать Оформить подписку
Попробовать Оформить подписку
Пределы полномочий органов местного самоуправления в сфере противодействия распространению инфекционных болезней
Роман Мельник, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедры административного права, Киевского национального университета имени Тараса Шевченко

На примере борьбы с COVID-19

В качестве реакции на распространение COVID-19 в населенных пунктах Украины начали вводить различные ограничения, в том числе и в Киеве.

16.03.2020 Постоянная комиссия по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций приняла решение № 09-30 (протокол № 10), в соответствии с которым на территории города Киева, среди прочего, запрещена работа заведений общественного питания (ресторанов, кафе, баров и т. д.), всех торговых заведений, в том числе строительными материалами (за исключением продуктовых и хозяйственных магазинов (отделов), аптек), отелей, хостелов, спортивных комплексов, музеев, развлекательных заведений и т. п.

Перечисленные выше ограничения (в части запрета работы частных заведений питания, отелей, магазинов и т. д.) являются вторжением (вмешательством) государства в лице ОМС в право собственности, гарантированное ст. 1 Первого протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Первый протокол). Право собственности не является абсолютным, и государство может вмешиваться в него, но при этом должны быть соблюдены определенные требования, выработанные на основании практики ЕСПЧ. По мнению Суда, при оценивании вмешательства государства в право лица на мирное владение своим имуществом должны учитываться три главных критерия, а именно: 1) является ли вмешательство законным; 2) преследует ли оно "общественный интерес"; 3) является ли такая мера (вмешательство в право на мирное владение имуществом) пропорциональным определенным целям. ЕСПЧ констатирует нарушение государством ст. 1 Первого протокола, если хотя бы один критерий не будет соблюден.

Требование законности, на анализе которого остановимся в рамках настоящей статьи, предусматривает, что вмешательство государства в право лица на мирное владение своим имуществом должно быть осуществлено на основании закона, под которым подразумевается нормативно-правовой акт, который должен быть доступным для заинтересованных лиц, четким и предсказуемым в вопросах применения и последствий действия его норм.

Учитывая изложенное, а также обращая внимание на положения Конституции Украины, в частности ст. 41, которая гарантирует нерушимость права частной собственности, а также возможность принудительного отчуждения объектов права частной собственности только в качестве исключения по мотивам общественной необходимости, на основании и в порядке, установленных законом, необходимо сделать вывод о том, что именно закон, то есть акт парламента, должен уполномачивать субъектов публичной власти на вмешательство в указанное право, устанавливать условия и процедуры такого вмешательства, а также порядок возмещения причиненного владельцу вреда.

Возвращаясь к ОМС и их функционированию в условиях карантина, необходимо проверить наличие у них установленных законом полномочий для вмешательства в право собственности. Для этого проанализируем Закон Украины "О защите населения от инфекционных болезней".

Статья 30 данного Закона содержит перечень полномочий органов местного самоуправления в условиях карантина, которые они имеют право реализовывать в целях ликвидации эпидемии или вспышки особо опасной инфекционной болезни. Прежде чем перейти к анализу названных полномочий, нужно, однако, уточнить еще один важный вопрос, а именно содержание категории "органы местного самоуправления", что позволит установить (конкретизировать) круг тех органов и должностных лиц, которые непосредственно уполномочены статьей 30 Закона.

Система органов местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" состоит из территориальной общины; сельского, поселкового, городского совета; сельского, поселкового, городского головы; исполнительных органов сельского, поселкового, городского совета; старосты; районных и областных советов, представляющих общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов; органов самоорганизации населения.

Из изложенного становится понятным, что: во-первых, законодатель в ст. 30 Закона, использовав категорию "органы местного самоуправления", не разъяснил, кто именно из этих органов или должностных лиц уполномочен на применение (реализацию) названных карантинных мер; во-вторых, к кругу ОМС не может быть отнесена Постоянная комиссия по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций исполнительного органа Киевского городского совета (Киевской городской государственной администрации), поскольку она не является ОМС в понимании Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине". Это, как следствие, означает, что она (комиссия) не имеет права принимать решение о введении указанных выше ограничений.

Для исправления этой ситуации, связанной с необходимостью уточнения системы субъектов, наделенных правом принимать решение о введении карантинных ограничений, необходимо внести изменения в ст. 30 Закона, четко определив, что от имени ОМС решения о введении (реализации) ограничительных мер уполномочены принимать исключительно местные советы. Такой подход в полной мере согласуется с положениями Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", в соответствии с которым именно советы принимают наиболее значимые и важные решения, касающиеся всей общины.

Наряду с этим подчеркнем, что отдельные из перечисленных в ст. 30 полномочий ОМС сформулированы с нарушением требований юридической определенности, что исключает возможность точного понимания пределов и форм (видов) деятельности ОМС, связанных с их реализацией. В данном случае речь идет о полномочии, зафиксированном в абз. 6 ст. 30, – "устанавливать особый порядок проведения профилактических и противоэпидемических, в том числе дезинфекционных, и других мероприятий". Законодатель в данном случае ни коим образом не конкретизировал, что подразумевается под особым порядком проведения профилактических и противоэпидемических мероприятий, какие именно мероприятия входят в этот перечень, и что подразумевается под "другими мероприятиями". Подобные формулировки делают усмотрение ОМС в данной сфере практически безграничным, позволяя им фактически вводить как мягкие (скажем, обязанность ношения масок), так и гипотетически чрезвычайно строгие ограничения (например, контроль за передвижением граждан или запрет покидать дом и т. п.).

На мой взгляд, в этой части должно действовать следующее правило: "чем выше уровень вмешательства в права граждан, тем больше конкретизированными и четкими должны быть условия и процедуры такого вмешательства", и особенно, когда это касается вторжения в сфере основных (фундаментальных) прав граждан.

Таким образом, можно утверждать следующее: введенные решением Постоянной коммиссии по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций от 16.03.2020 г. № 09-30 (протокол № 10) ограничения в части запрета функционирования частных заведений и предприятий являются нарушающими право собственности, поскольку такое вмешательство не имеет под собой законных оснований в понимании ст. 1 Первого протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это, среди прочего, означает, что Украина после завершения карантина может столкнуться с огромным количеством судебных дел, связанных с требованием признания таких ограничений противоправными и возмещения причиненного ими вреда.

_____________________________________________
© ТОВ "ІАЦ "ЛІГА", ТОВ "ЛІГА ЗАКОН", 2020

У разі цитування або іншого використання матеріалів, розміщених у цьому продукті ЛІГА:ЗАКОН, посилання на ЛІГА:ЗАКОН обов'язкове.
Повне або часткове відтворення чи тиражування будь-яким способом цих матеріалів без письмового дозволу ТОВ "ЛІГА ЗАКОН" заборонено.

Получить полный доступ ко всем номерам и статьям издания Вы сможете оформив подписку на электронное издание ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакты редакции:
uz@ligazakon.ua