Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Попробовать Оформить подписку
Попробовать Оформить подписку
Особенности регулирования доступа к публичной информации в работе журналистов
Татьяна Олексиюк, эксперт, общественной организации "Центр демократии и верховенства права"

Закон Украины "О доступе к публичной информации" дает возможность каждому получить информацию, которая есть или должна быть в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Хотя данным Законом и не установлен отдельный порядок доступа к публичной информации для журналистов, именно журналисты-расследователи используют доступ к публичной информации в качестве инструмента ежедневного употребления. Указанный Закон длительное время занимал определенное место в десятке лучших мировых законов, регулирующих доступ к публичной информации.

Порядок доступа к публичной информации, предусмотренный украинским законодательством, достаточно четкий, хотя в процессе имплементации случаются отдельные ситуации непонимания требований закона со стороны государственных служащих.

Рассмотрим подробнее, какие механизмы, предусмотренные Законом "О доступе к публичной информации", достойны внимания именно журналиста.

Прежде всего, это получение информации в ответ на запросы. Не останавливаясь на общих требованиях к форме и порядку подачи запроса на доступ к публичной информации, обращу внимание на отдельные практические аспекты.

Для журналиста крайне важным является получение информации быстро и в удобном формате, ведь написание одного журналистского материала может потребовать анализа большого объема документов. Поэтому желательной для журналиста является возможность направлять запросы и получать информацию по электронной почте. Такая практика уже достаточно распространена, хотя может вызвать ряд вопросов. Например, обязан ли распорядитель публичной информации удовлетворять просьбу журналиста о направлении ему сканированных копий. Возможно, это кажется устаревшим неактуальным вопросом, но далеко не все сельские совета имеют оборудование для сканирования. Итак, каким образом распорядителю соблюсти требования закона в такой ситуации?

Ответ будет следующим: если в предусмотренный законом срок распорядитель ответит, что имеет такой документ в наличии, однако ввиду отсутствия технической возможности не может отправить его запрашивающему в удобном для него формате (например, сканированную копию) и одновременно предложит запрашивающему предоставить данную информацию в виде, который не требует дополнительных расходов со стороны распорядителя, а именно прислать ксерокопию на почтовый адрес или предложить запрашивающему ознакомиться с документом в специальном месте.

На таком способе получения доступа к публичной информации хотелось бы остановиться отдельно, ведь на практике можно увидеть, что очень незначительное количество запрашивающих ознакомлены с ним.

Иногда даже не все распорядители хорошо осведомлены в том, что законом установлено следующее требование – организовывать специальные места для ознакомления с публичной информацией.

Сразу отмечу, что данное требование касается не всех без исключения распорядителей, а только тех, которые являются государственными органами и органами местного самоуправления. Именно они согласно закону обязаны определять специальные структурные подразделения или должностных лиц, ответственных за выполнение распорядителем обязанностей, связанных с доступом к публичной информации. Такое специальное место должно быть организовано и оборудовано так, чтобы запрашивающему информацию было удобно работать с документами, снимать с них копии, в частности, чтобы лица с ограниченными возможностями имели доступ к такому помещению. И, что самое важное, такое место дает возможность запрашивающему ознакомиться с большим объемом документов, не уплачивая фактических расходов распорядителю на копирование и печать.

В случае если документ превышает 10 страниц, то за его копирование и печать распорядитель вправе требовать возмещение фактических расходов в соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона "О доступе к публичной информации".

Определенный распорядителем размер платы должен быть в пределах предельных норм, установленных Кабинетом Министров Украины, но не более 0,1 % размера минимальной зарплаты за одну страницу А4, в том числе за двусторонние копии (постановление КМУ "Об утверждении предельных норм расходов на копирование или печать документов, предоставляемых по запросу на информацию" от 13.07.2011 г. № 740).

Если журналист все же хочет получить такие копии бесплатно, то ему следует узнать, принял ли распорядитель до дня получения запроса на информацию правовой акт, устанавливающий размер фактических расходов на копирование и печать (приказ министерства, распоряжение главы местной государственной администрации, решение местного совета и т. п.).

Возмещение фактических расходов на копирование и печать может происходить только на основании акта, который принял именно данный распорядитель. Также неурегулированным остался вопрос о том, имеет ли право распорядитель взимать плату за сканирование документов. Сейчас в практике преобладает мнение о том, что сканирование не подпадает под действие указанного выше постановления № 740.

Действительно, часто как журналисты, так и общественные активисты запрашивают копии многостраничных документов, тогда как на самом деле им нужен только какой-то отдельный показатель или дата. Это вызывает оправданное недовольство работников распорядителя, которые вынуждены копировать или сканировать большое количество "лишних" страниц. Решение данного вопроса в значительной мере зависит от надлежащего уровня осведомленности и более доброжелательного общения как со стороны запрашивающего, так и со стороны работников распорядителя.

Ознакомление с документами в специальном месте в помещении распорядителя является удобным не только распорядителю, но и запрашивающему, особенно журналисту, который сможет обработать больше документов за более короткий промежуток времени. А работникам распорядителя при этом следует помнить о своей обязанности организовать такое место должным образом, в частности, обеспечить обособленное удобное помещение и возможность беспрепятственно копировать документы, делать из них выписки и т. п.

Это, однако, не означает, что распорядитель должен обеспечить запрашивающего копировальной техникой, бумагой или канцелярскими принадлежностями.

Еще одним способом, который имеет значение для журналистов и установлен Законом "О доступе к публичной информации", является доступ к заседаниям коллегиальных органов распорядителей (например, посещение заседаний местных советов).

Сразу следует отделить данный способ доступа к публичной информации от аккредитации журналистов, предусмотренной ст. 26 Закона "Об информации". Аккредитация осуществляется на основании заявления журналиста и при условии подтверждения журналистом его профессиональной принадлежности к соответствующему СМИ.

В противоположность аккредитации посещение заседаний местных советов в порядке, предусмотренном законодательством о доступе к публичной информации и о местном самоуправлении, является открытым для всех без исключения граждан.

Для того чтобы присутствовать на заседании, например, городского совета, нет необходимости это обосновывать, принадлежать к какой-либо партии или быть жителем данной общины.

Однако необходимо отметить, что большинство распорядителей не соблюдают требований данного закона, требуя от граждан, изъявивших желание присутствовать на заседаниях, предварительной регистрации, объяснение причин присутствия или просто не допуская граждан на заседание.

Конечно, распорядители публичной информации должны выполнять другие требования, предусмотренные ст. 14 Закона "О доступе к публичной информации", а именно: систематически вести учет документов, находящихся в их владении, в том числе вести учет запросов на информацию, обнародовать информацию, предусмотренную Законом "О доступе к публичной информации" и другими законами, сообщать лицу о сборе информации о нем и предоставлять лицу информацию о нем по его запросу.

Еще следует упомянуть об одной из обязанностей распорядителей публичной информации, которая не вошла в ст. 14 Закона "О доступе к публичной информации", но предусмотрена ст. 101, которой Закон был дополнен в 2015 г. Эта норма предусматривает обязанность распорядителей публиковать информацию в форме открытых данных. Распорядители информации обязаны предоставлять публичную информацию в форме открытых данных на запрос, обнародовать и регулярно обновлять ее на Едином государственном веб-портале открытых данных и на своих веб-сайтах.

Сейчас уже работает Единый государственный веб-портал открытых данных (http://data.gov.ua), поэтому советуем журналистам пользоваться им и другими открытыми реестрами активно.

Журналиста не должны останавливать отказы распорядителя предоставить публичную информацию со ссылкой на то, что данная информация имеет ограниченный доступ, она отнесена к категории служебной или конфиденциальной.

Журналистам стоит отнестись более тщательно к написанию самого текста запроса, не ограничиваться простой ссылкой на статьи закона, а аргументировать, что данная информация имеет значительный общественный интерес.

В каждом случае вынесения решения об ограничении доступа к публичной информации распорядитель обязан проводить оценку в соответствии с так называемым "трехсоставным тестом", предусмотренным ч. 2 ст. 6 Закона "О доступе к публичной информации". Согласно требованиям данной статьи распорядитель должен оценить, осуществляется ли такое ограничение "…исключительно в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения, для защиты репутации или прав других лиц, для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или для поддержания авторитета и беспристрастности правосудия".

Также распорядитель должен определить, может ли разглашение информации нанести существенный ущерб данным интересам, и после этого сделать обоснованный вывод о том, преобладает ли ущерб от обнародования такой информации общественный интерес в ее получении. На практике это означает, что вопрос о предоставлении доступа к конкретной информации часто напрямую зависит от того, есть ли значительный общественный интерес в ее получении. Например, по общему правилу такая информация о лице, как сведения о его имущественном положении, является конфиденциальной.

Однако, если речь идет о государственном служащем или о лице, которое намеревается занять высокую должность в системе государственного управления, такая информация может быть предоставлена в ответ на запрос, ведь общественный интерес знать преобладает частный интерес лица не разглашать информацию о себе.

Такой концепции придерживается и Европейский суд по правам человека, однако для правильного понимания следует обратить внимание на позицию Суда, изложенную по делу Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary. Решение по этому делу по доступу к публичной информации, которое вынесла Большая палата ЕСПЧ в конце прошлого года, устанавливает критерии, по которым Суд будет определять, подпадает ли конкретное ограничение доступа к публичной информации под нарушения ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод. В частности, что важно для журналистов, Суд обращает внимание на то, действительно ли запрашиваемая информация необходима для реализации лицом его функции содействия публичной дискуссии по общественно важным вопросам, действительно ли журналист запрашивал информацию с целью удовлетворения общественного интереса.

Поэтому еще раз следует подчеркнуть, что для успешного обжалования отказов в доступе журналистов к публичной информации как на местном уровне, так и в ЕСПЧ крайне важно, чтобы журналист еще на этапе подачи запроса обосновал общественный интерес в получении такой информации.

Большинство журналистов знают, что обжаловать отказ в доступе к публичной информации можно, обратившись (і) с жалобой в вышестоящий орган распорядителя, (іі) с жалобой в Офис Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека (Офис омбудсмена) или (ііі) с исковым заявлением в суд.

Все эти способы и правила их применения описаны в руководстве, которое общественная организация "Центр демократии и верховенства права" выдала недавно. Однако относительно порядка обжалования отказов в доступе журналистов к публичной информации существует практическая особенность, о которой следует сказать отдельно.

Журналист, как и рядовой гражданин, может по своему выбору обжаловать отказ в Офисе Уполномоченного по правам человека или в суде. Эти два варианты отличаются целью обжалования, ведь Офис омбудсмена инициирует процедуру привлечения должностного лица распорядителя к административной ответственности по ст. 2123 Кодекса Украины об административных правонарушениях на основании обращения заявителя.

В случае обращения непосредственно в суд истец может обжаловать действия или бездействие распорядителя и требовать признания отказа незаконным.

Часто выбор происходит в пользу первого варианта, ведь обжалование в Офисе Уполномоченного по правам человека бесплатное, зачастую заявитель получает решение быстрее, чем в случае выбора судебной процедуры.

Законодательством не запрещено использовать оба эти способа по одному и тому же отказу, однако на практике сложно использовать эти способы параллельно.

Офис омбудсмена прекращает производство по рассмотрению жалобы в случае, если суд принял к рассмотрению иск об обжаловании отказа.

Итак, если заявитель решит сначала обжаловать отказ в Офисе Уполномоченного по правам человека, то почти непременно пропустит шестимесячный срок исковой давности, предусмотренный для данной категории дел.

Кроме того, если отказ в доступе к публичной информации касался журналиста, то Офис Уполномоченного по правам человека обязан передать производство по данному делу в следственный орган Министерства внутренних дел, ведь такое деяние имеет признаки состава преступления, предусмотренного ст. 171 Уголовного кодекса Украины "Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов".

Только после завершения следствия и вынесения решения об отсутствии состава преступления Офис омбудсмена может заново открыть производство по делу об административном правонарушении. В большинстве случаев такие расследования не приводят к вынесению обвинительного приговора, однако продолжительность данного процесса лишает журналиста возможности подать исковое заявление в течение установленного законом срока.

ВЫВОД:

Следовательно, следует признать, что теперь журналисту более эффективно или подавать запрос и обжаловать отказ в Офисе Уполномоченного по правам человека как рядовому гражданину, или обращаться с обжалованием отказа в доступе в суд, хотя данная процедура более длительная и требует финансовых расходов. К сожалению, в обоих случаях длительность процесса обжалования влияет на актуальность информации, ведь с течением времени острота общественной дискуссии снижается и влияние полученной информации на ход событий будет нивелировано. В этом смысле длительная процедура рассмотрения отказа в доступе к публичной информации может быть равноценной отказу в ее предоставлении.

Получить полный доступ ко всем номерам и статьям издания Вы сможете оформив подписку на электронное издание ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакты редакции:
uz@ligazakon.ua