Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Спробувати Оформити передплату
Спробувати Оформити передплату
Державна допомога vs конкуренція: хто кого?
Юлія Коваль, юрист, ЮК Jurimex

По-європейськи

Світова спільнота дуже добре пам'ятає минулорічний скандал щодо ухилення компанією Apple від оподаткування в Ірландії на 13 млрд євро, але мало хто знає, що цей факт було виявлено Європейською комісією саме за результатами моніторингу стану дотримання країнами – членами ЄС стандартів у сфері державної допомоги. До речі, саме тоді дуже гостро звучало питання про те, що подібні заходи є прихованим втручанням ЄС у внутрішні політики держав у сфері прямого оподаткування, правове регулювання якого є суверенним правом членів ЄС. Звісно, Україна поки що не набула членства у ЄС, однак вимоги до гармонізації законодавства, в тому числі у сфері державної допомоги, вже діють. Так, на виконання Угоди про асоціацію з ЄС у 2014 році було прийнято Закон України "Про державну допомогу суб'єктам господарювання", який набув чинності в повному обсязі 02 серпня 2017 року. Що принесуть Україні європейські стандарти у сфері державної допомоги підприємництву та чи готовий український бізнес до конкуренції "по-європейськи"?

Необґрунтовані державні гарантії за рахунок бюджетних коштів, сумнівні податкові пільги, вибіркові списання податкового боргу, безпідставні дотації окремим держкомпаніям – все це та багато інших інструментів стали "невід'ємною" частиною (а точніше – гальмом) української економіки. Державна підтримка окремих галузей економіки та обраних суб'єктів господарювання за роки незалежності стала в Україні широко відомим інструментом, практика застосування якого засвідчила, що залежно від суб'єкта його використання державна підтримка може йти як на користь державі за рахунок стимулювання та подальшого розвитку перспективних галузей, так і на шкоду бізнесу в разі використання отриманих від держави благ задля спотворення конкуренції.

Попри наявність обмежень у Законі України "Про захист економічної конкуренції", який забороняє надання окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до спотворення конкуренції, – така практика успішно і безкарно використовувалася роками. Але після тривалого періоду існування інституту державної підтримки в Україні у вигляді абстрактного безсистемного та вкрай неефективного явища Україна нарешті отримала шанс збалансувати вплив держави на конкурентне середовище шляхом імплементації acquis communautaire ЄС у сфері державної допомоги.

Особливості державної допомоги

Так, 02 серпня 2017 року в повному обсязі набув чинності Закон України "Про державну допомогу суб'єктам господарювання" (далі – Закон № 1555-VII), прийнятий ще 01 липня 2014 року. Однак тоді, у далекому 2014-му році, коли лунали заклики щодо контролю за наданням і використанням державних ресурсів та пільг, 2017 рік видавався таким далеким майбутнім, що новина швидко майже всіма забулася. Всім, окрім Антимонопольного комітету України (далі – АМКУ), який з 02 серпня 2017 року отримав повноваження вирішувати долі цілих галузей української економіки, намагаючись виправити наявні на сьогодні викривлення в окремих сферах економіки за рахунок існуючих підходів до держдопомоги. Між тим, головний орган у сфері конкуренції не гаяв часу даремно і проводив тренінги для працівників, займався розробкою підзаконних актів і посилено досліджував європейські стандарти у сфері державної підтримки. А ось чи підготувався український бізнес до нового порядку отримання державної допомоги? Тож напередодні остаточного набуття чинності нормами Закону № 1555-VII настав час відверто поглянути в очі змінам: що чекає на український бізнес, який користується благами державної підтримки? У цій статті наведено лише ключові аспекти, які допоможуть зрозуміти логіку законодавця та зорієнтуватися щодо принципових моментів, довкола яких потенційно виникатимуть питання й дискусії під час взаємодії із суб'єктами господарювання.

Розпочнімо з того, що Законом № 1555-VII запроваджено загальний принцип щодо недопустимості державної допомоги для конкуренції, якщо інше не встановлено Законом. Адже, з одного боку, будь-яка державна підтримка за своєю економічною природою є цілеспрямованим втручанням держави до економіки та, як наслідок, викривляє ринкові механізми, спотворюючи конкуренцію. Водночас, з іншого боку, існують сфери, які об'єктивно не можуть функціонувати в ринкових умовах, а тому потребують прямого втручання держави шляхом надання державної підтримки. Таким чином, державна підтримка в Україні продовжує залишатися законним інструментом, однак така форма державної підтримки, як державна допомога, відтепер підпадатиме під правові обмеження, передбачені Законом № 1555-VII, у зв'язку з її потенційним негативним впливом на конкуренцію.

Закон № 1555-VII трактує державну допомогу суб'єктам господарювання як підтримку в будь-якій формі суб'єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності. Виходячи з наведеного визначення та враховуючи основні положення повідомлення Європейської комісії щодо поняття державної допомоги згідно зі статтею 107(1) Договору про функціонування Європейського Союзу, АМКУ виділив такі критерії державної допомоги, які мають виконуватися одночасно для відмежування останньої від усіх інших можливих способів надання державної підтримки:

• підтримка надається суб'єкту господарювання;

• фінансування програми державної допомоги чи індивідуальної державної допомоги здійснюється за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, в тому числі в разі, коли на прийняття рішення щодо такого фінансування прямо або опосередковано впливали органи влади та місцевого самоврядування;

• переваги надаються суб'єктам господарювання для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності;

• вибірковість застосування програми державної допомоги чи індивідуальної державної допомоги;

• вплив чи загроза впливу на конкуренцію та торгівлю.

Види державної допомоги

Закон № 1555-VII передбачає два основних види державної допомоги за критерієм визначеності отримувача: індивідуальна державна допомога та програма державної допомоги. При цьому Закон № 1555-VII не містить вичерпного переліку форм державної допомоги, а орієнтовний перелік, наведений у статті 4, включає найрізноманітніші варіанти – від надання субсидій, грантів і дотацій до отримання суб'єктами господарювання податкових пільг, відстрочення або розстрочення сплати податків, зборів чи інших обов'язкових платежів. Втім, це не означає, що для отримання розстрочення податкового боргу відтепер необхідно щоразу проходити процедуру погодження державної допомоги з АМКУ, адже тільки сукупність наведених вище критеріїв може свідчити про наявність статусу державної допомоги, а оскільки можливість розстрочення податкового боргу є загальнодоступною процедурою (відсутність критерію вибірковості), то сукупність необхідних критеріїв не дотримано. Водночас кожен випадок отримання державної підтримки повинен оцінюватись окремо. Так, у наведеному прикладі попри наявність переліку об'єктивних підстав для надання розстрочення податкового боргу у контролюючого органу залишається можливість для суб'єктивної оцінки, і в разі якщо така оцінка порушуватиме конкуренцію, то в цілому подібна державна підтримка може бути визнана формою державної допомоги.

Втім, Законом № 1555-VII передбачено цілу низку виключень. Перш за все, частина друга статті 3 Закону № 1555-VII визначає перелік сфер, державна підтримка яких не підпадає під правові обмеження для державної допомоги, – це, зокрема, сфери сільського господарства, рибальства, виробництва зброї для Збройних Сил України, інвестування в об'єкти інфраструктури в разі застосування процедур публічних закупівель, а також надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес.

Особливості правових режимів

Слід зауважити, що створення нової системи моніторингу державної допомоги передбачає необхідність проходження чітких процедур погодження державної допомоги з уповноваженим органом, яким є Антимонопольний комітет України (далі – АМКУ). З цією метою Закон № 1555-VII розмежовує два правові режими державної допомоги, до яких застосовуються різні процедури під час перехідного періоду:

• нова державна допомога, тобто будь-яка державна підтримка суб'єктів господарювання, що не є чинною державною допомогою, а також внесення істотних змін до умов надання чи обсягу чинної державної допомоги;

• чинна державна допомога, тобто програма державної допомоги чи індивідуальна державна допомога, яка існувала на день набрання чинності цим Законом або щодо якої Уповноважений орган прийняв рішення про допустимість такої допомоги для конкуренції та строк дії якої ще не завершився.

Так, нова державна допомога підлягає повідомленню про неї з боку надавача і не може надаватися до прийняття рішення про допустимість держдопомоги для конкуренції. Прикметно, що отримувач зі свого боку може лише або звернутися з пропозицією про отримання нової державної допомоги, або ж сприяти наданню інформації для підготовки надавачем повідомлення до АМКУ. З огляду на можливі ризики застосування до отримувача держдопомоги процедур повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції, Закон № 1555-VII передбачає можливість подання вмотивованої заяви суб'єкта господарювання про вжиття заходів до запобігання негативним наслідкам для нього в разі надання незаконної державної допомоги. У разі отримання такої заяви АМКУ приймає рішення про тимчасове припинення незаконної державної допомоги до прийняття рішення про її допустимість для конкуренції і надсилає копію такого рішення відповідному надавачеві.

Слід вказати, що Закон № 1555-VII передбачає звільнення від необхідності повідомлення про незначну державну допомогу (de minimis), тобто не підлягає повідомленню АМКУ державна допомога одному суб'єкту господарювання, сукупний розмір якої незалежно від її форми та джерел не перевищує за будь-який трирічний період суму, еквівалентну 200 тисячам євро, визначену за офіційним валютним курсом, встановленим Національним банком України, що діяв на останній день фінансового року. Водночас розмір державної допомоги впливає лише на необхідність процедури нотифікації, однак не змінює саму природу державної допомоги.

Іншою процедурою, яка визначає статус державної допомоги, є прийняття АМКУ рішення про визнання державної допомоги допустимою/недопустимою для конкуренції. Таке рішення може прийматися як за результатами розгляду повідомлення про нову державну допомогу (або у спрощеному порядку, або у разі розгляду справи про державну допомогу), так і за результатами моніторингу чинної державної допомоги.

Таким чином, задля того щоб самостійно переконатися у відсутності ризику повернення державної допомоги, суб'єкту господарювання – отримувачу необхідно:

1) здійснити перевірку на відповідність отримуваної (або такої, що планується бути отриманою) державної підтримки критеріям державної допомоги;

2) самостійно здійснити перевірку і в разі необхідності ініціювати процедуру підтвердження статусу законності державної допомоги (нотифікаційна процедура);

3) самостійно здійснити перевірку і в разі необхідності ініціювати процедуру підтвердження статусу допустимості державної допомоги.

Оцінка наслідків

Звісно, наразі однозначно оцінити нововведення у сфері надання державної підтримки неможливо. По-перше, запровадження контролю за державною допомогою є вимогою Угоди про асоціацію між Україною, з однією сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, а тому імплементація відповідних положень була лише питанням часу, який, до речі, стрімко спливає. По-друге, як і будь-яка інша ініціатива, реформа державної допомоги зачіпає інтереси різних секторів, а тому одну частину підприємців чекає широке поле можливості для відстеження антиконкурентних дій своїх суперників – гравців ринку, але інша частина ринку зіштовхнеться з низкою додаткових ризиків. Таким чином, наразі можна виділити такі наслідки запровадження моніторингу державної допомоги для бізнесу:

• суб'єкти господарювання фактично отримують у своє розпорядження новий інструмент для моніторингу чинної державної допомоги, яка отримується конкурентами. Разом з тим існує ризик того, що через деякий час АМКУ буде "завалено" скаргами завбачливих доброзичливців;

• суб'єкти господарювання отримають доступ до відкритого реєстру державної допомоги, що дасть змогу об'єктивно оцінювати можливості отримання тієї чи іншої форми державної допомоги, керуючись відкритою інформацією;

• збільшення якості державної допомоги та направлення її або на окремі галузі задля стимулювання економіки, або ж переорієнтація на надання переваги горизонтальній державній допомозі;

• зменшення привабливості державної допомоги у зв'язку зі збільшенням ризиків її використання та, як наслідок, зменшення привабливості держави як партнера.

Звісно, у першу чергу Закон № 1555-VII вплине на тих суб'єктів, які є отримувачами чинної державної допомоги. Так, на сьогодні залишається чинною ціла плеяда законів і підзаконних актів, якими свого часу надавалися пільги суб'єктам господарювання. Закон № 1555-VII встановлює перехідний період, протягом якого, по-перше, надавачі повинні забезпечити виконання нотифікаційних процедур (протягом одного року); по-друге, чинна державна допомога, що існувала на день набрання чинності цим Законом, яка відповідно до рішення Уповноваженого органу визнана недопустимою для конкуренції, має бути приведена у відповідність до цього Закону у строк, визначений Уповноваженим органом, але не більш як протягом п'яти років з дня набрання чинності цим Законом.

Як діяти?

Тобто з 02 серпня 2017 року нова державна допомога має надаватися у повній відповідності до процедур, визначених законодавством. А для суб'єктів господарювання, які отримують державну допомогу чи мають сумніви щодо статусу отримуваної ними державної підтримки, вбачається за необхідне здійснення таких заходів:

1) проведення поглибленого аудиту діяльності суб'єкта господарювання з метою виявлення усіх можливих форм державної підтримки, яка отримувалася станом на 02 серпня 2017 року, та здійснення перевірки на предмет наявності критеріїв державної допомоги;

2) контроль за дотриманням з боку надавача державної допомоги нотифікаційних процедур та сприяння наданню необхідної інформації (частина п'ята статті 16, частина восьма статті 9).

Примітка. Надавач державної допомоги може відкликати своє повідомлення у будь-який час до прийняття АМКУ остаточного рішення, тому для суб'єкта господарювання принципово важливим є не сам факт повідомлення, а зміст рішення АМКУ, що буде прийняте за результатами розгляду такого повідомлення;

3) контроль за процедурою розгляду АМКУ повідомлення про чинну державну допомогу та в разі необхідності безпосередня участь у розгляді справи шляхом своєчасного подання вмотивованих заперечень та зауважень щодо надання державної допомоги.

Примітка. Закон № 1555-VII передбачає для АМКУ право, а не обов'язок повідомити заінтересованих сторін про розгляд справи, однак при цьому інформація про початок розгляду справи розміщується на офіційному веб-сайті АМКУ, а отже, моніторинг веб-сайта АМКУ має стати буденністю для суб'єктів господарювання – отримувачів державної допомоги;

4) забезпечення належного використання отримуваної державної допомоги та своєчасне ініціювання внесення змін до державної допомоги;

5) у разі необхідності – оскарження рішення АМКУ до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Примітка. Прийняття адміністративним судом до розгляду заяви про визнання недійсним рішення Уповноваженого органу повністю або частково не зупинятиме його виконання.

Слід звернути увагу, що в разі встановлення АМКУ факту отримання незаконної державної допомоги, недопустимої для конкуренції, АМКУ застосовуватиме заходи з метою її повернення. Так, згідно з частиною дев'ятою статті 11 Закону № 1555-VII державна допомога, надана всупереч рішенню АМКУ про визнання такої допомоги недопустимою для конкуренції, підлягає поверненню в порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 04 липня 2017 року № 468 "Про затвердження Порядку повернення незаконної державної допомоги, недопустимої для конкуренції".

ВИСНОВОК:

Таким чином, інститут державної допомоги поволі входить до українських реалій, а реєстр державної допомоги вже незабаром має стати невід'ємним інструментом для збалансування конкуренції та скасування необґрунтованих пільг від держави. Однак перехідний період вимагатиме як з боку АМКУ, так і з боку надавачів та отримувачів державної допомоги (суб'єктів господарювання) злагодженої співпраці та комплексного підходу під час побудови аргументації щодо належності чи неналежності до державної допомоги тієї або іншої форми державної підтримки, а також щодо її допустимості для конкуренції. А тим часом вічний спір щодо меж державного втручання в економіку набуває особливої актуальності, і фактично кожне рішення АМКУ з питань державної допомоги, а також кожне рішення суду в разі судового оскарження формуватимуть суто український контекст нерозв'язної дилеми: державна допомога чи конкуренція – хто кого?..

Мати доступ до номерів і всіх статей видання Ви зможете за умови передплати на електронне видання ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакти редакції:
uz@ligazakon.ua