Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Спробувати Оформити передплату
Спробувати Оформити передплату
Вийти сухим із води
Дмитро Колодяжний, керівник практики супроводження інвестиційних проектів, ЮФ "АНК"

Відведення землі під акваторією портів: дозволено чи ні, і якщо так, то хто уповноважений приймати рішення?

 

Ти незграбний, нумо я:

необхідність відведення земельних ділянок, розташованих у портових акваторіях, у користування інвесторам у зв'язку з неможливістю держави самостійно виконувати роботи, спрямовані на модернізацію портової інфраструктури

Незважаючи на важкі часи для української економіки, вітчизняна портова галузь належить до тих галузей, які викликають серйозний інтерес із боку інвесторів. Це зумовлено насамперед активним збільшенням обсягів експорту зернових культур, з яким явно не справляється існуюча портова інфраструктура, що диктує необхідність її модернізації – створення сучасних зерноперевантажувальних комплексів на портовій території, будівництво нових та реконструкція існуючих гідротехнічних споруд, збільшення рівня портових глибин тощо.

Донедавна переважна більшість проектів, спрямованих на інвестування в розвиток об'єктів портової інфраструктури, реалізовувалася за таким принципом:

– усі або більшість робіт "на суходолі" – зокрема, з будівництва нових потужностей зерноперевантажувальних комплексів на території, прилеглій до портових причалів, – покладалися на інвестора;

– будь-які роботи "на воді" – зокрема, днопоглиблення, будівництво та реконструкція причалів, хвилеломів, інших гідротехнічних споруд, – покладалися на державу в особі Адміністрації морських портів України.

Однак останнім часом така схема інвестування дедалі частіше не виправдовує себе. Це зумовлено передусім суттєвим гальмуванням виконання державної частини робіт через відсутність грошових коштів та/або через колосальну бюрократичну тяганину, що необхідні для вкладання державних ресурсів у подібні проекти.

У результаті дедалі більше інвесторів готові вкладати власні кошти не тільки в модернізацію тилової території портів, а й у роботи, що виконуються в портових акваторіях.

Це також порушує питання про відведення земельних ділянок, розташованих у межах таких акваторій, у користування інвесторам, оскільки згідно з чинним будівельним законодавством виконання такої умови є обов'язковим для початку будівельних робіт у межах певного інвестиційного проекту.

Ця тема зачіпає низку техніко-юридичних питань, пов'язаних із процедурою відведення земель, розташованих у портових акваторіях, з узгодженням землевпорядної документації тощо. Однак усі зазначені технічні деталі винесено за дужки в цій статті, предметом якої є лише два питання: чи дозволяє взагалі чинне законодавство передавати земельні ділянки в портових акваторіях у користування приватним суб'єктам, і якщо так, то який орган уповноважений приймати подібні рішення.

Відведення землі під акваторією: бути чи не бути

Відповідаючи на питання про те, а чи законно взагалі передавати земельні ділянки портових акваторій у користування інвесторам, необхідно насамперед визначитися з правовим статусом такої землі.

Так, відповідно до визначень, що містяться у ст. 58 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ) та у ст. 4 Водного кодексу України (далі – ВКУ), такі земельні ділянки слід уважати землями, зайнятими морями, річками, озерами, водосховищами та іншими водними об'єктами, гідротехнічними та іншими водогосподарськими спорудами, у зв'язку з чим зазначені земельні ділянки належать до категорії земель водного фонду.

При цьому, з одного боку, ч. 3 ст. 59 ЗКУ передбачає, що землі водного фонду передаються в постійне користування державним підприємствам для виконання покладених на них функцій, але поряд з тим допускає й можливість передачі таких земель в оренду приватним суб'єктам, у тому числі для розміщення та обслуговування об'єктів портової інфраструктури й гідротехнічних споруд (ч. 4 ст. 59 ЗКУ).

Однак, з іншого боку, згідно з ч. 3 ст. 85 ВКУ землі водного фонду можуть передаватися в тимчасове користування (оренду) приватним суб'єктам тільки для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт, у всіх же інших випадках землі водного фонду повинні передаватися в постійне користування спеціалізованим водогосподарським організаціям (ч. 2 ст. 85 ВКУ).

Таким чином, наявна законодавча колізія між нормами ЗКУ, що дозволяють передачу земель водного фонду інвесторам із метою інвестування в розвиток об'єктів портової інфраструктури, та положеннями ВКУ, які таку передачу не передбачають.

Як відомо, в Україні відсутній закон про нормативно-правові акти, який би встановлював правила визначення пріоритету одних законодавчих норм над іншими, у зв'язку з чим однозначного вирішення цієї колізії бути не може. Водночас, керуючись принципами, передбаченими теорією права, і виходячи з того, що норми ЗКУ можна вважати спеціальними щодо норм ВКУ в частині регулювання відносин, пов'язаних із використанням земель водного фонду (тим паче, що у ст. 85 ВКУ міститься відсилання до ЗКУ), а також беручи до уваги той факт, що зміни в ч. 4 ст. 59 ЗКУ, які дозволяють передавати вищевказані землі в оренду інвесторам, було прийнято після положень ст. 85 ВКУ, що не передбачають можливості такої передачі, можна припустити, що норми ЗКУ мають пріоритет. Зважаючи на таку позицію, оренду земель водного фонду з метою інвестування в розвиток об'єктів портової інфраструктури дозволено.

Тепер переходимо до наступного етапу аналізу, оскільки у статті йтиметься не про всі землі водного фонду, а лише про їхній специфічний різновид – землі, розташовані в межах акваторій морських портів, які мають спеціальний статус і регулюються Законом України "Про морські порти України" (далі – Закон про порти).

Так, згідно зі ст. 1 Закону про порти портову акваторію зараховано до стратегічних об'єктів портової інфраструктури, які відповідно до ст. ст. 15, 23 Закону про порти є державною власністю та підлягають передачі в господарське відання Адміністрації морських портів України (далі – АМПУ). Крім того, ч. 3 ст. 8 Закону про порти передбачено, що відведення (надання в користування) акваторії морського порту АМПУ здійснює на підставі рішення Кабінету Міністрів України відповідно до закону.

На виконання цих положень Закону про порти постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання акваторій морських портів" від 03.06.2013 р. № 406 (далі – Постанова № 406) акваторії всіх вітчизняних морських портів були надані в користування АМПУ з посиланням на недопущення передачі акваторій або їхніх частин у користування іншим суб'єктам господарювання.

У світлі таких законодавчих положень постає запитання: чи можна взагалі передавати землю, розташовану під акваторією портів, у користування кому б то не було, крім АМПУ?

Відповідаючи на це запитання, важливо враховувати, що строго з формального погляду поняття "акваторія порту" і "земля, розташована під акваторією порту" не є тотожними.

Так, відповідно до визначень Закону про порти портова акваторія – окремий об'єкт портової інфраструктури, який є певною, встановленою межами частиною водного об'єкта (об'єктів), призначеною для безпечного підходу, маневрування, стоянки та відходу суден. Щодо землі під акваторією як різновиду земель водного фонду, то вона згідно з визначеннями ЗКУ та ВКУ є безпосередньо земельною ділянкою, що зайнята водними об'єктами (у цьому випадку акваторією). Інакше кажучи, акваторія – це сам водний простір, а земля, зайнята акваторією, – це дно, розташоване під цим водним простором.

За такого підходу заборона передачі акваторії в користування суб'єктам господарювання аж ніяк не означає поширення цієї заборони на землю, розташовану під акваторією, оскільки йдеться про дві різні об'єкти цивільного обороту. Якщо додержуватися цієї логіки, то оренда землі, розташованої під акваторією портів, не суперечить вимогам закону.

Такий висновок хоч і є дуже дискусійним, проте має право на існування. Водночас відкритим залишається питання, яким чином під час передачі землі під акваторією в оренду інвестору не допустити передачу йому самої акваторії. Як мінімум для цього проект землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки повинен передбачати відповідні обмеження щодо його використання майбутнім орендарем, а можливість такого відведення повинна бути додатково узгоджена з АМПУ як єдиним законним оператором і користувачем акваторії, щоб не допустити зниження рівня безпеки судноплавства в акваторії порту.

Хто має право?

Якщо виходити з того, що передача землі під акваторією портів в оренду інвесторам можлива, то постає питання, який орган уповноважений приймати рішення про це.

Розподіл повноважень щодо розпорядження землями передбачено ст. 122 ЗКУ, згідно з якою права на земельні ділянки державної власності передаються за рішенням відповідних органів державної влади, а на землі комунальної власності – за рішенням органів місцевого самоврядування.

Розмежування земель державної та комунальної власності було здійснено Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" (далі – Закон про розмежування), п. п. 3, 4 Прикінцевих та перехідних положень якого встановлено критерії для такого розмежування:

– усі землі, розташовані за межами населених пунктів (крім земель, на яких розташовано комунальне нерухоме майно та/або які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування або комунальних підприємств), уважаються землями державної власності;

– усі землі, розташовані в межах населених пунктів, уважаються землями комунальної власності, за винятком земель, на яких розташовано державне нерухоме майно та/або які перебувають у постійному користуванні органів державної влади або державних підприємств, які належать до земель державної власності.

Виходячи з описаних вище законодавчих правил щодо розмежування земель, постають такі дискусійні питання про повноваження щодо відведення земельних ділянок, розташованих під акваторіями портів.

1. Для тих портів, акваторії яких повністю перебувають у межах відповідних населених пунктів (наприклад, порт Чорноморськ Одеської області), дилема полягає в тому, до компетенції якої влади (державної або муніципальної) належать питання про відведення земель під такими акваторіями.

Так, з одного боку, ідеться про землі, на яких розташовано портові акваторії, які, як уже було зазначено вище, належать до стратегічних об'єктів портової інфраструктури державної власності відповідно до Закону про порти і надані в користування АМПУ (державного підприємства) на підставі Постанови № 406.

Однак, з іншого боку, право постійного користування АМПУ на такі землі не оформлено й не зареєстровано відповідно до вимог законодавства (тобто не легітимізовано), а саму акваторію навряд чи можна зарахувати до категорії об'єктів нерухомості (у системі класифікації об'єктів цивільних прав, що передбачено ст. 177 Цивільного кодексу України, акваторію, мабуть, правильніше вважати "іншим матеріальним благом", а не "річчю (майном (рухомим або нерухомим))".

Таким чином, у зв'язку з тим, що акваторія є об'єктом державної власності, згідно з духом закону, на землі, розташовані під акваторією, повинен поширюватися режим земель державної власності. Однак із букви закону це правило прямо не випливає, що формально не виключає можливості перебування земельної ділянки під акваторією в комунальній власності.

2. Для тих же портів, акваторії яких виходять за межі відповідних населених пунктів, ситуація дещо більш однозначна. Адже відповідно до описаного вище законодавчого розмежування земель ділянки під такими акваторіями будуть безперечно належати до земель державної власності, тобто перебувати в розпорядженні органів державної влади. Питання лише в тому, яких саме органів.

Так, у тих випадках, коли відповідна портова акваторія розташована хоч і за межами населеного пункту, однак у межах кордонів певної області України, повноваженнями щодо розпорядження землею під такою акваторією буде наділено відповідну обласну державну адміністрацію (ч. 5 ст. 122 ЗКУ).

Однак менш однозначним є питання, як бути в тих випадках, коли акваторія порту виходить за межі не лише населеного пункту, а й усієї області. Яскравим прикладом такої ситуації є Одеський порт, межі берегової частини якого є кордонами не тільки міста Одеси, а й усієї Одеської області. Портова ж акваторія розташована за межами таких кордонів, оскільки перебуває безпосередньо в Чорному морі (на відміну від акваторій багатьох інших вітчизняних портів, що розташовані у внутрішніх лиманах (Чорноморськ, Южний тощо)).

Для відповіді на питання, який саме орган державної влади уповноважений розпоряджатися землею, розташованою під подібною портовою акваторією, необхідно спочатку зупинитися на тому, що відповідно до догматів міжнародного морського права (зокрема, Конвенції ООН з морського права), а також до національного законодавства України (зокрема, Закону "Про державний кордон України") усі морські води, що перебувають у межах юрисдикції держави, поділяються на дві категорії:

територіальне море, до якого належать прибережні морські води завширшки 12 морських миль, відлічуваних від лінії найбільшого відливу як на материку, так і на островах або від прямих вихідних ліній, які з'єднують відповідні точки;

внутрішні води, до яких, крім того, належать морські води, розташовані в бік берега від вихідних ліній, прийнятих для відліку ширини територіального моря, а також води портів, обмежені лінією, яка проходить через постійні портові споруди, які найбільше виступають у бік моря.

Виходячи з таких визначень, портові акваторії або принаймні їх більшість належать до внутрішніх вод України, а не до її територіального моря (для того щоб більш точно відповісти на це питання, необхідно мати у своєму розпорядженні точні географічні координати).

У світлі викладеного необхідно враховувати, що стосовно земель дна територіального моря ч. 8 ст. 122 ЗКУ містить пряму норму, згідно з якою розпорядження такими землями зараховано до компетенції Кабінету Міністрів. А ось стосовно повноважень щодо розпорядження землями під портовими акваторіями, розташованими в межах внутрішніх вод України, наявна законодавча прогалина. Так, з одного боку, такі землі вже перебувають поза зоною влади обласних державних адміністрацій, з іншого боку, прямі законодавчі підстави для того, щоб ними розпоряджався Кабінет Міністрів, також відсутні.

А судді що?

У світлі описаних вище законодавчих прогалин і колізій щодо відведення землі під портовими акваторіями на допомогу могла б прийти судова практика, яка б розставила всі крапки над "і" у таких питаннях. Однак, на жаль, тут ситуація ще більш заплутана – Реєстр судових рішень рясніє різними прецедентами, що стосуються порушеної теми, у яких суди (різних юрисдикцій та інстанцій) приходили до діаметрально протилежних висновків.

Зокрема, є як судові рішення, згідно з якими дно водної акваторії (у тому числі портової) фактично не наділено властивостями земельної ділянки, у зв'язку з чим не може бути об'єктом земельних правовідносин, а отже, і відводитися в користування інвесторам, так і прецеденти, які підтверджують можливість такого відведення, але є розходження в поглядах щодо того, який орган уповноважений приймати рішення з цього приводу (у цій частині деякі суди віддають перевагу місцевим органам (державної влади або місцевого самоврядування), а деякі – лише Кабінету Міністрів).

Особливий інтерес становить постанова Верховного Суду України від 29.03.2016 р., винесена за результатами спільного засідання судових палат в адміністративних і господарських справах у справі № 814/4685/13-а. У постанові ВСУ дійшов висновку про те, що місцева рада незаконно прийняла рішення про відведення земельної ділянки, розташованої в акваторії водного об'єкта загальнодержавного значення (а до таких об'єктів зараховано й акваторії морських портів (ст. 5 ВКУ)), мотивуючи це тим, що розпорядження подібними водними об'єктами відповідно до ст. 14 ВКУ зараховано до компетенції Кабінету Міністрів.

Таким чином, у цьому рішенні ВСУ по суті ототожнює портову акваторію та землю під нею. Якщо додержуватися такої логіки, то повинно йтися не лише про те, що подібні ділянки перебувають у виключному розпорядженні Кабінету Міністрів (що вже само собою виводить процедуру відведення таких земель на рівень позамежної складності), а й про те, що відведення цих ділянок у користування приватним суб'єктам сьогодні фактично неможливо, оскільки Кабінет Міністрів раніше вже передав усі портові акваторії в користування АМПУ.

Однак таких песимістичних із погляду інвесторів поглядів на проблему, що розглядається, дотримуються далеко не всі вищі судові органі.

Так, Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 09.04.2015 р. у справі № К/9991/66779/12 дійшов висновку про те, що під час передачі в оренду земельної ділянки, розташованої на дні водного об'єкта, в орендаря не виникають автоматично які-небудь права на сам водний об'єкт, у зв'язку з чим відведення подібних земель не заборонено. А Вищий господарський суд України в постанові від 21.08.2014 р. у справі № 915/147/14 підтвердив повноваження місцевої ради щодо розпорядження земельною ділянкою, розташованою під акваторією водного об'єкта загальнодержавного значення.

До того ж, як випливає зі змісту зовсім уже свіжої постанови ВГСУ від 03.03.2017 р. у справі № 910/10646/16 (тобто було винесено вже після описаної вище постанови ВСУ від 29.03.2016 р.), у цій справі розглядався спір, що стосувався законності рішення обласної державної адміністрації про передачу земельної ділянки, що розташована в портовій акваторії, у користування приватній особі, і при цьому ВГСУ дійшов висновку про те, що таке рішення є законним, а питання про відсутність в облдержадміністрації повноважень на прийняття подібних рішень з огляду на їх наявність тільки в Кабінету Міністрів (якщо додержуватися логіки ВСУ) навіть не було порушено.

Підіб'ємо підсумки

Таким чином, через неналежне законодавче врегулювання питання, що стосується відведення землі під акваторіями морських портів у користування інвесторам, а також суперечливу судову практику це питання сьогодні є дуже дискусійним і неоднозначним, починаючи з того аспекту, а чи можна взагалі передавати право користування на такі земельні ділянки приватним суб'єктам, і завершуючи тим, який орган уповноважений розпоряджатися подібними ділянками.

За таких умов, який би шлях не вибрав конкретний інвестор для реалізації проекту, що передбачає виконання будівельних робіт в акваторії порту, цей шлях буде пов'язаний із певними ризиками щодо подальшого оскарження з боку конкурентів або правоохоронних органів.

Подібна ситуація аж ніяк не сприяє посиленню інвестиційної привабливості вітчизняного портового сектору та є серйозним стримувальним чинником для вкладання приватних інвестицій у портову інфраструктуру.

Виправити таку ситуацію можна тільки шляхом негайного запровадження законодавчих змін, які дадуть змогу усунути усі спірні питання та створити прозору й ефективну процедуру відведення земель в акваторіях портів для реалізації інвестиційних проектів у цій сфері, або як мінімум шляхом формування однакової судової практики з цього питання.

У світлі викладеного хотілося б відзначити, що в листопаді 2016 р. у Парламенті було зареєстровано законопроект № 5431, у якому запропоновано досить цікаве рішення описаної проблеми. Так, законопроект пропонує виключити необхідність відведення земельної ділянки, розташованої в портовій акваторії, у користування інвесторам із метою виконання будівельних та інших робіт, спрямованих на інвестування в об'єкти портової інфраструктури, розташовані в такій акваторії, передбачивши, що для виконання таких робіт, крім інших дозвільних документів, передбачених законодавством, буде потрібно узгодження проектної документації з АМПУ як єдиним законним оператором і користувачем акваторії.

Можливо, запропонований цим законопроектом шлях є вдалим виходом із ситуації, оскільки він дасть змогу винести за дужки всі законодавчі колізії й прогалини, що стосуються відведення земель портових акваторій, та здійснювати інвестування в розвиток портової інфраструктури, незважаючи на такі законодавчі недоліки.

Мати доступ до номерів і всіх статей видання Ви зможете за умови передплати на електронне видання ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакти редакції:
uz@ligazakon.ua