Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Попробовать Оформить подписку
Попробовать Оформить подписку
Реформирование таможенного дела в Украине
Андрей Мазалов, адвокат, ассоциированный партнер, Адвокатского объединения "Шевердин и Партнеры"

Реформирование таможенного дела в Украине – тема интермиттирующая и актуальная для всех реформаторов во власти. С начала независимости Украины таможня объединялась и разъединялась, трансформировались название и структура. Под предлогом соответствия и имплементации современного мирового опыта, упрощения и гармонизации таможенных процедур с одновременным повышением контроля за операциями, оптимизации фискальной функции таможни проводились радикальные изменения налоговой и таможенной системы государства. Достигнут ли сегодня желаемый результат обновления фискальной и таможенной конструкции? Упрощено ли бизнес-существование импортеров и экспортеров? Попробуем разобраться в рамках данной публикации.

Какова основная цель реформирования таможни?

"В приоритетные задачи по реформированию таможни в рамках евроинтеграции входит: изменение подходов к взаимодействию с субъектами внешнеэкономической деятельности, работающими с экспортно-импортными операциями, запуск уполномоченного экономического оператора, а также применение правил обмена информацией со странами ЕС в отношении таможенных товаров", – заявила во время брифинга Вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины Иванна Климпуш-Цинцадзе.

С момента объединения таможни и налоговой службы в 2012 году существенных сдвигов в сторону преодоления коррупции, нарушений таможенных и налоговых правил, контрабанды, теневой экономики, на мой взгляд, не произошло. Причины этого кроются в популизме псевдореформаторов, в неконструктивной критике методов реформы, в саботаже внедрения реальных механизмов обновления системы. Считаю, что объединение таможенного и налогового элементов фискальной системы является сугубо естественным явлением, таможня и налоговая служба неразрывно связаны между собой общностью целей и философией. В качестве примеров эффективного осуществления присущих данным службам функций можно привести так называемый сквозной контроль, благодаря которому контролируется все звено поставки товара, от импортера (а при организации международного обмена информацией – от производителя) к потребителю, и пост-аудит (post-clearance audit), принцип которого заключается в том, что основные таможенные процедуры к перемещаемым товарам должны применяться не при непосредственном ввозе товаров через таможенную зону, а постфактум, после завершения таможенного оформления и выпуска товара на внутренний рынок государства.

Таким образом, при условии реального существования указанных механизмов можно было бы обеспечить одновременное выполнение как защитной функции государства – основной в деятельности таможенных органов, путем проверки соблюдения законодательства при ввозе и реализации товара, так и фискальной функции – основной для налоговиков, путем проверки правильности начисления и уплаты налогов.

Для бизнес-среды в контексте упрощения таможенных процедур предусматривался бы тоже определенный профит: сокращение времени таможенного оформления и, как следствие, экономия средств, возможность точного согласования сроков доставки товара, минимизация бюрократических процессов. Государство получило бы увеличение "белого" импорта через механизм изобличения коррупционных схем и незаконных афер, минимизацию коррупционных проявлений через уменьшение влияния человеческого фактора при растаможивании товаров.

Однако этого достичь не удалось. Слияние таможни и налоговой службы произошло, а действенный контроль за базой налогообложения от импортера к потребителю не организован, как и не организован надлежащий обмен информацией ни в международном формате, ни в национальном, функция пост-аудита сведена на нет. Причина простая – формальное отношение к прогрессивному и эффективному механизму таких форм таможенного контроля. Сами фискалы признают, что для надлежащего воплощения предложенных алгоритмов не хватило достаточного количества специалистов, технической оснащенности, да и необходимой во всех трансформациях старых систем мотивации, понимания сути и процесса необходимых изменений. Как результат, имеем нивелирование одной из наиболее эффективных форм таможенного контроля и остаток недееспособных контрольно-проверочных функций налоговиков и таможенников.

Актуальность реформирования таможенного дела сегодня привлекает к себе пристальное внимание общества. Какие шаги делает Правительство в данном направлении?

Да, действительно, проблема реформирования органов таможенной и налоговой службы очень остро стоит как на внутригосударственном уровне, так и в сфере международных отношений.

Соглашением об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом предусмотрен значительный объем обязательств Украины по приближению законодательства в сфере таможенных вопросов к праву Евросоюза. Концепцию реформирования таможни приняли в марте 2017 года, однако по состоянию на 1 января 2018 года выполнено только 29 % таких обязательств.

Министерство финансов Украины после подачи концепции в Кабинет Министров Украины разработало детальный план работы, который был положительно оценен Европейским Союзом, Таможенной пограничной службой США, Всемирной таможенной организацией. В соответствии с планом реформ таможенники должны были перейти на единые стандарты определения таможенной стоимости товаров, начать обмен информацией с таможенными организациями соседних стран, что лишило бы фискалов возможности создавать искусственные проблемы экспортерам через проверки потенциального "занижения" стоимости товаров.

К удивлению наших европейских партнеров, будто гром среди ясного неба, в начале 2018 года в ходе заседания Кабмина прозвучали слова Премьер-министра Владимира Гройсмана "Бессмысленная реформа", которые он сказал, комментируя реформу налоговых и таможенных органов. После этого Правительство отменило постановление "О концепции реформирования органов налоговой и таможенной политики" и постановление "О реорганизации территориальных органов ГФС", то есть решило вообще не менять Государственную фискальную службу.

Указанные постановления предусматривали создание Межрегиональной таможни и Межрегионального главного управления ГФС. Областные таможни и Энергетическую таможню планировалось реорганизовать путем присоединения к Межрегиональной таможне. Вместо этого почти через год Кабинет Министров своим постановлением № 297 от 28.03.2018 ликвидировал Межрегиональную таможню Государственной фискальной службы Украины как юридическое лицо публичного права, установив, что правопреемником имущества Межрегиональной таможни ГФС является Государственная фискальная служба.

Однако Министерство финансов, обвиняя Правительство и ГФС в саботаже реформ, заявляет, что непринятие концепции реформирования таможни работу в данном направлении не остановит. К своим заслугам Минфин относит внедрение "Единого окна" на таможне, что само по себе стало революционной инициативой. Все контролирующие органы, которые причастны к таможенному очищению товара на территории Украины, связаны единой электронной системой таможни, и теперь бизнес может подавать в электронном виде документы для перемещения товаров.

Проект "Единое окно" предусматривает осуществление всех видов контроля (таможенного, санитарно-эпидемиологического, фитосанитарного, экологического, радиологического и т. п.) с помощью электронного обмена данными. Таким образом, вместо печатей и штампов на бумажных документах проставляются электронные отметки в общей базе данных. Это значительно упрощает таможенные процедуры, сокращает время на их проведение, минимизирует возможности для злоупотреблений со стороны должностных лиц.

Еще одно из полезных нововведений "Единого окна" – это сокращение срока прохождения соответствующего контроля. На принятие решения о проведении контроля у должностных лиц контролирующего органа есть не больше четырех часов. Если решение о прохождении контроля за указанный промежуток времени не принимается, применяется принцип "молчаливого согласия", то есть система автоматически учитывает, что соответствующий контроль пройден.

По состоянию на май 2018 года "Единым окном" уже пользуется около 80 % предпринимателей.

С 04 мая 2018 года таможенное оформление товаров с помощью сервиса "Единое окно" стало обязательным.

Но на данное время указанные изменения в сфере таможенного дела являются едва ли не единственным положительным сдвигом к исполнению обязательств Украины перед Европейским Союзом в вопросах реформирования ГФС.

На третьем открытом экономическом форуме "Экономический рост и создание рабочих мест: повестка дня для Украины", состоявшемся в Киеве 18 мая 2018 года, директор Департамента налоговой политики Министерства финансов Украины Яна Бугримова указала, что реформа ГФС (обеих составляющих) еще не началась, а для реформирования операционных процессов нужно 2 – 3 года.

С учетом нелогичности и непоследовательности действий Правительства по реформированию таможенного дела тяжело прогнозировать результат, который от нас ожидает мировое сообщество относительно детенизации таможенного перемещения товаров, усовершенствования процессов налогового и таможенного контроля, эффективности международного сотрудничества, упрощения взаимодействия бизнеса и государства по указанным вопросам.

Какие на данный момент возникают проблемы правового характера во взаимодействии бизнеса и органов таможни?

Органы ГФС, в том числе таможня, систематически и последовательно попирают охраняемые законом права налогоплательщиков. Наличие многочисленной судебной практики в пользу предпринимателей в спорах с фискалами никоим образом не убеждает должностных лиц соблюдать требования Конституции Украины, законов, ведомственных нормативно-правовых актов.

Наиболее актуальным вопросом в спорных отношениях между предпринимателями и таможенными органами Украины является определение таможенной стоимости товара и возврат авансовых платежей и ошибочно или излишне уплаченных сумм таможенных платежей.

Наиболее эффективным средством предотвращения соблазна таможенников откорректировать таможенную стоимость товара является квалифицированная подготовка соглашения, определение существенных условий договора, а именно условий поставки, расчета, составляющих таможенной стоимости и т. п. в соответствии с ч. 10 ст. 58 ТКУ.

Анализом судебной практики по вопросам обжалования решений о корректировке таможенной стоимости товаров установлен ряд предпосылок принятия указанных решений таможенными органами, установление которых дает возможность предпринимателю быть готовым к возможным претензиям со стороны должностных лиц. Такие действия состоят в запросах таможенного органа о предоставлении дополнительных документов без обоснования причин таких запросов, обоснования причин, не указанных в законе, или не указывая, что именно дополнительные документы должны подтвердить или опровергнуть, что является прямым нарушением ч. 3 ст. 58 ТКУ.

Незаконность указанных действий со стороны таможенных органов подтверждена сложившейся судебной практикой. Так, ВСУ обязует таможню в судебном порядке доказывать обоснованность сомнений в правильности указания декларантом таможенной стоимости, таможенный орган ограничен в основаниях истребовать дополнительные документы. Кроме того, суд указывает, что таможенный орган имеет возможность откорректировать таможенную стоимость только при условии, что документы, которые дополнительно дают возможность подтвердить заявленную таможенную стоимость, не были предоставлены (постановление ВСУ от 01.10.2013 по делу № 21-354а13, постановление ВСУ от 17.06.2014 по делу № 21-148а14).

Согласно позиции ВАСУ фискалы имеют право требовать предоставления дополнительных документов в подтверждение стоимости товара только в случае, если предоставленные первичные документы имеют расхождения, признаки подделки или не содержат всех сведений, подтверждающих числовые значения составляющих таможенной стоимости товара. Такие выводы сделал ВАСУ в своих постановлениях от 20.06.2017 по делу № 814/2068/15, от 12.07.2017 по делу № 815/6984/15, от 05.04.2017 по делу № 804/1642/15.

Корректировку таможенной стоимости товара таможенный орган оформляет соответствующим решением, которое должно отвечать требованиям ч. 2 ст. 55 ТКУ. Однако на практике очень часто таможенный орган нарушает указанные требования, не указывая обоснование причин непринятия таможенной стоимости, расчет числового значения таможенной стоимости товаров, которая скорректирована, и т. п.

Для успешного восстановления нарушенных прав в судебном порядке декларанту необходимо на стадии таможенного оформления тщательно фиксировать все действия должностных лиц таможенного органа, переводя все взаимодействие с таможней сугубо в письменную форму. Указанное в будущем повышает шансы обосновать и отстоять свою правовую позицию в суде.

С учетом актуальности вопроса требуют исследования судебная практика и положения нормативных актов по вопросам возврата авансовых платежей и ошибочно или излишне уплаченных сумм таможенных платежей.

Приказом Министерства финансов Украины от 18.07.2017 № 643 утвержден Порядок возврата авансовых платежей (предоплаты) и ошибочно и/или излишне уплаченных сумм таможенных платежей. Данным Порядком определена последовательность действий должностных лиц таможни при возврате налогоплательщикам средств предоплаты и сумм таможенных платежей.

В случае возникновения оснований для возврата указанных средств налогоплательщик подает в таможню соответствующее заявление в порядке, определенном законодательством (в письменной форме или средствами электронной связи с электронной подписью). Соответствующее подразделение таможни, при наличии законных оснований, не позднее чем за пять рабочих дней до окончания двадцатидневного срока со дня подачи налогоплательщиком заявления передает заключения для исполнения соответствующему органу Государственной казначейской службы Украины. В случае предоставления заявителем недостоверных данных или при наличии у него налогового долга в возврате уплаченных средств ему отказывается в письменной форме. В случае наличия у налогоплательщика налогового долга возврат ошибочно и/или излишне уплаченной суммы денежного обязательства проводится только после полного погашения такого налогового долга налогоплательщиком (п. 43.2 ст. 43 НКУ).

В соответствии с положениями ст. 301 ТКУ возврат излишне уплаченных таможенных платежей осуществляется согласно Бюджетному и Налоговому кодексам Украины. Законодатель обязует таможенный орган в случае самостоятельного выявления факта ошибочной или излишней уплаты таможенных платежей в срок не позже одного месяца со дня выявления такого факта уведомлять налогоплательщика о суммах излишне уплаченных таможенных платежей. Если излишняя уплата сумм таможенных платежей произошла в результате ошибки со стороны должностных лиц органа доходов и сборов, возврат излишне уплаченных сумм таможенных платежей осуществляется в первоочередном порядке.

Таким образом, возврат излишне уплаченных платежей возможен при наличии следующих факторов: наличие факта излишней уплаты средств, обращение плательщика в соответствующий таможенный орган и представление таможне вместе с указанным пакетом документов.

Указанный выше порядок возврата уплаченных средств применяется только в случае, когда между плательщиком и таможенными органами отсутствует спор о праве на возврат указанных платежей.

При наличии спора о правомерности решений, действий или бездействия субъекта властных полномочий относительно возврата таможенных платежей налогоплательщик имеет право заявить требование о признании решений, действий или бездействия таможенного органа противоправными, отменить такие решения и обязать его к выполнению соответствующих действий.

Постановлением Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины от 2 февраля 2016 года № 21-4125а15 указано, что способ восстановления нарушенного права должен быть эффективным и исключающим дальнейшие противоправные решения, действия или бездействие субъекта властных полномочий, а в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения решения не возникала бы необходимость повторного обращения в суд, а осуществлялось принудительное его исполнение.

Следует отметить, что суды прекратили практику взыскания излишне уплаченных платежей в пользу истца, считая такой способ защиты необоснованным. В судебном порядке можно только признать факт неправомерной деятельности таможенного органа и обязать таможенный орган решить вопрос о возврате средств, полученных на основании отмененного судом акта таможенного органа в порядке, определенном ТКУ и соответствующим приказом Минфина. Такая правовая позиция определена в постановлении пленума Высшего административного суда Украины от 13 марта 2017 г. № 2 "О Справке относительно обобщения практики применения административными судами положений Таможенного кодекса Украины в редакции от 13 марта 2012 года", постановлении Верховного Суда Украины от 16 сентября 2015 года по делу № 826/4418/14, постановлениях от 15 апреля и 12 ноября 2014 года (дела № № 21-21а14, 21-201а14 соответственно).

Каким образом обжалуются неправомерные действия таможенников?

Таможенным кодексом Украины предусмотрено два варианта обжалования постановления по делу о нарушении таможенных правил: в центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализующий государственную налоговую и таможенную политику, то есть в Государственную фискальную службу, и в местный общий суд как административный суд в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Украины.

Обжалование постановлений о наложении административного взыскания в вышестоящем органе доходов и сборов является внесудебной процедурой и регулируется нормами ТКУ, Закона Украины "Об обращениях граждан". Срок подачи жалобы составляет десять дней со дня вынесения постановления, в случае пропуска данного срока по уважительным причинам он может быть возобновлен судом по обращению заявителя.

Существуют определенные требования к составлению жалоб на действия должностных лиц. Во-первых, необходимо указать адресата жалобы (это исключительно Государственная фискальная служба Украины как центральный орган исполнительной власти в сфере налоговой и таможенной политики), анкетные данные заявителя, контакты, место жительства (анонимные обращения в соответствии с законодательством не рассматриваются), определить ответчика (конкретная таможня и должностное лицо, которое вынесло постановление по делу). Во-вторых, в фабуле жалобы указывается должностное лицо и орган, которые вынесли постановление, суть нарушения, основания наложения взыскания и вид взыскания. Обязательным элементом фабулы являются обстоятельства, свидетельствующие о необоснованности привлечения к ответственности с указанием конкретных доказательств этого. В-третьих, необходимо конкретно определить просьбу об отмене или изменении постановления, возможность ознакомления с материалами производства, присутствовать при рассмотрении жалобы и т. п. К жалобе прилагаются соответствующие приложения: копия постановления о наложении взыскания, доказательства необоснованности привлечения к ответственности, другие документы в зависимости от ситуации.

Важным моментом является надлежащее фиксирование получения жалобы адресатом. Рекомендуется направлять жалобу лично в соответствующее подразделение ГФС с получением штампа о регистрации входного номера заявления или письмом с уведомлением о получении. Это дает основания подавать жалобу на действия должностных лиц в случае промедления с рассмотрением жалобы в установленный законом срок.

После рассмотрения жалобы уполномоченное должностное лицо ГФС принимает одно из следующих решений:

– об оставлении постановления без изменений, а жалобы – без удовлетворения;

– об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение;

– об отмене постановления и закрытии дела;

– об изменении вида административного взыскания в рамках ответственности, предусмотренной за соответствующее нарушение таможенных правил, с тем, однако, чтобы это взыскание не было ужесточено.

О результатах рассмотрения жалобы в течение трех дней со дня принятия такого решения информируется лицо, в отношении которого вынесено постановление, путем отправления по почте копии решения по жалобе с уведомлением о вручении. В случае отмены постановления по делу о нарушении таможенных правил суммы штрафов возвращаются лицам, привлекавшимся к административной ответственности за данное правонарушение, или уполномоченным ими лицам из государственного бюджета органами, осуществляющими казначейское обслуживание бюджетных средств, по представлению соответствующих органов доходов и сборов.

Следует отметить, что если постановление таможни одновременно обжалуется в центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализующий государственную налоговую и таможенную политику, и в суд и суд принимает административный иск к рассмотрению, рассмотрение жалобы центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализующим государственную налоговую и таможенную политику, прекращается.

ВЫВОД:

В итоге можно указать, что таможенное дело в Украине находится еще на начальном уровне реформирования. Есть определенные надежды, что желание донорской финансовой подпитки от МВФ подтолкнет Правительство все-таки перейти к активной фазе исполнения своих обязательств перед западными партнерами в сфере реформирования таможенной политики. И изменение сознания должностных лиц будет тем двигателем, который даст мощный старт запланированным трансформациям.

_____________________________________________
© ТОВ "ІАЦ "ЛІГА", ТОВ "ЛІГА ЗАКОН", 2018

У разі цитування або іншого використання матеріалів, розміщених у цьому продукті ЛІГА:ЗАКОН, посилання на ЛІГА:ЗАКОН обов'язкове.
Повне або часткове відтворення чи тиражування будь-яким способом цих матеріалів без письмового дозволу ТОВ "ЛІГА ЗАКОН" заборонено.

Получить полный доступ ко всем номерам и статьям издания Вы сможете оформив подписку на электронное издание ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакты редакции:
uz@ligazakon.ua