Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Попробовать Оформить подписку
Попробовать Оформить подписку
Государственная помощь vs конкуренция: кто кого?
Юлия Коваль, юрист, ЮК Jurimex

По-европейски

Мировое сообщество очень хорошо помнит прошлогодний скандал относительно уклонения компанией Apple от налогообложения в Ирландии на 13 млрд евро, но мало кто знает, что этот факт был выявлен Европейской комиссией именно по результатам мониторинга состояния соблюдения странами – членами ЕС стандартов в сфере государственной помощи. Кстати, именно тогда очень остро звучал вопрос о том, что подобные меры являются скрытым вмешательством ЕС во внутренние политики государств в сфере прямого налогообложения, правовое регулирование которого является суверенным правом членов ЕС. Конечно, Украина пока не получила членство в ЕС, однако требования к гармонизации законодательства, в том числе в сфере государственной помощи, уже действуют. Так, во исполнение Соглашения об ассоциации с ЕС в 2014 году был принят Закон Украины "О государственной помощи субъектам хозяйствования", который вступил в силу в полном объеме 02 августа 2017 года. Что принесут Украине европейские стандарты в сфере государственной помощи предпринимательству и готов ли украинский бизнес к конкуренции "по-европейски"?

Необоснованные государственные гарантии за счет бюджетных средств, сомнительные налоговые льготы, выборочные списания налогового долга, безосновательные дотации отдельным госкомпаниям – все это и многие другие инструменты стали "неотъемлемой" частью (а точнее – тормозом) украинской экономики. Государственная поддержка отдельных областей экономики и избранных субъектов хозяйствования за годы независимости стала в Украине широко известным инструментом, практика применения которого засвидетельствовала, что в зависимости от субъекта его использования государственная поддержка может идти как на пользу государству за счет стимулирования и дальнейшего развития перспективных областей, так и в ущерб бизнесу в случае использования полученных от государства благ для искажения конкуренции.

Несмотря на наличие ограничений в Законе Украины "О защите экономической конкуренции", запрещающем предоставление отдельным субъектам хозяйствования или группам субъектов хозяйствования льгот или других преимуществ, которые ставят их в привилегированное положение относительно конкурентов, что приводит или может привести к искажению конкуренции, – такая практика успешно и безнаказанно использовалась годами. Но после длительного периода существования института государственной поддержки в Украине в виде абстрактного бессистемного и крайне неэффективного явления Украина наконец получила шанс сбалансировать влияние государства на конкурентную среду путем имплементации acquis communautaire ЕС в сфере государственной помощи.

Особенности государственной помощи

Так, 02 августа 2017 года в полном объеме вступил в силу Закон Украины "О государственной помощи субъектам хозяйствования" (далее – Закон № 1555-VII), принятый еще 01 июля 2014 года. Однако тогда, в далеком 2014-м году, когда звучали призывы относительно контроля за предоставлением и использованием государственных ресурсов и льгот, 2017 год казался таким далеким будущим, что новость быстро почти всеми забылась. Всем, кроме Антимонопольного комитета Украины (далее – АМКУ), который с 02 августа 2017 года получил полномочия решать судьбы целых отраслей украинской экономики, стараясь исправить имеющиеся на сегодня искажения в отдельных сферах экономики за счет существующих подходов к госпомощи. Между тем, главный орган в сфере конкуренции не терял времени зря и проводил тренинги для работников, занимался разработкой подзаконных актов и усиленно исследовал европейские стандарты в сфере государственной поддержки. А вот подготовился ли украинский бизнес к новому порядку получения государственной помощи? Поэтому накануне окончательного вступления в силу норм Закона № 1555-VII пришло время откровенно взглянуть в глаза изменениям: что ждет украинский бизнес, пользующийся благами государственной поддержки? В настоящей статье приведены только ключевые аспекты, которые помогут понять логику законодателя и сориентироваться относительно принципиальных моментов, вокруг которых потенциально будут возникать вопросы и дискуссии в ходе взаимодействия с субъектами хозяйствования.

Начнем с того, что Законом № 1555-VII внедрен общий принцип относительно недопустимости государственной помощи для конкуренции, если иное не установлено Законом. Ведь, с одной стороны, любая государственная поддержка по своей экономической природе является целенаправленным вмешательством государства в экономику и, как следствие, искривляет рыночные механизмы, искажая конкуренцию. В то же время, с другой стороны, существуют сферы, которые объективно не могут функционировать в рыночных условиях, а потому требуют прямого вмешательства государства путем предоставления государственной поддержки. Таким образом, государственная поддержка в Украине продолжает оставаться законным инструментом, однако такая форма государственной поддержки, как государственная помощь, отныне будет подпадать под правовые ограничения, предусмотренные Законом № 1555-VII, в связи с ее потенциальным негативным влиянием на конкуренцию.

Закон № 1555-VII трактует государственную помощь субъектам хозяйствования как поддержку в какой-либо форме субъектов хозяйствования за счет ресурсов государства или местных ресурсов, искажающую или угрожающую искажением экономической конкуренции, создавая преимущества для производства отдельных видов товаров или осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности. Исходя из приведенного определения и учитывая основные положения сообщения Европейской комиссии относительно понятия государственной помощи согласно статье 107(1) Договора о функционировании Европейского Союза, АМКУ выделил следующие критерии государственной помощи, которые должны выполняться одновременно для отмежевания последней от всех остальных возможных способов предоставления государственной поддержки:

• поддержка предоставляется субъекту хозяйствования;

• финансирование программы государственной помощи или индивидуальной государственной помощи осуществляется за счет ресурсов государства или местных ресурсов, в том числе в случае, когда на принятие решения относительно такого финансирования прямо или опосредованно влияли органы власти и местного самоуправления;

• преимущества предоставляются субъектам хозяйствования для производства отдельных видов товаров или осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности;

• избирательность применения программы государственной помощи или индивидуальной государственной помощи;

• влияние или угроза влияния на конкуренцию и торговлю.

Виды государственной помощи

Закон № 1555-VII предусматривает два основных вида государственной помощи по критерию определенности получателя: индивидуальная государственная помощь и программа государственной помощи. При этом Закон № 1555-VII не содержит исчерпывающего перечня форм государственной помощи, а ориентировочный перечень, приведенный в статье 4, включает самые разнообразные варианты – от предоставления субсидий, грантов и дотаций до получения субъектами хозяйствования налоговых льгот, отсрочки или рассрочки уплаты налогов, сборов или прочих обязательных платежей. Впрочем, это не означает, что для получения рассрочки налогового долга отныне необходимо каждый раз проходить процедуру согласования государственной помощи с АМКУ, ведь только совокупность приведенных выше критериев может свидетельствовать о наличии статуса государственной помощи, а поскольку возможность рассрочки налогового долга является общедоступной процедурой (отсутствие критерия избирательности), то совокупность необходимых критериев не соблюдена. В то же время каждый случай получения государственной поддержки должен оцениваться отдельно. Так, в приведенном примере несмотря на наличие перечня объективных оснований для предоставления рассрочки налогового долга у контролирующего органа остается возможность для субъективной оценки, и в случае если такая оценка будет нарушать конкуренцию, то в целом подобная государственная поддержка может быть признана формой государственной помощи.

Впрочем, Законом № 1555-VII предусмотрен целый ряд исключений. Прежде всего, часть вторая статьи 3 Закона № 1555-VII определяет перечень сфер, государственная поддержка которых не подпадает под правовые ограничения для государственной помощи, – это, в частности, сферы сельского хозяйства, рыболовства, производства оружия для Вооруженных Сил Украины, инвестирование в объекты инфраструктуры в случае применения процедур публичных закупок, а также предоставление услуг, представляющих общий экономический интерес.

Особенности правовых режимов

Следует отметить, что создание новой системы мониторинга государственной помощи предусматривает необходимость прохождения четких процедур согласования государственной помощи с уполномоченным органом, которым является Антимонопольный комитет Украины (далее – АМКУ). С этой целью Закон № 1555-VII разграничивает два правовых режима государственной помощи, к которым применяются разные процедуры во время переходного периода:

• новая государственная помощь, то есть любая государственная поддержка субъектов хозяйствования, которая не является действующей государственной помощью, а также внесение существенных изменений в условия предоставления или объем действующей государственной помощи;

• действующая государственная помощь, то есть программа государственной помощи или индивидуальная государственная помощь, которая существовала на день вступления в силу настоящего Закона или по которой Уполномоченный орган принял решение о допустимости такой помощи для конкуренции и срок действия которой еще не завершился.

Так, новая государственная помощь подлежит уведомлению о ней со стороны предоставителя и не может предоставляться до принятия решения о допустимости госпомощи для конкуренции. Примечательно, что получатель со своей стороны может только или обратиться с предложением о получении новой государственной помощи, или же способствовать предоставлению информации для подготовки предоставителем уведомления в АМКУ. Учитывая возможные риски применения к получателю госпомощи процедур возврата незаконной государственной помощи, признанной недопустимой для конкуренции, Закон № 1555-VII предусматривает возможность подачи мотивированного заявления субъекта хозяйствования о принятии мер к предупреждению негативных последствий для него в случае предоставления незаконной государственной помощи. В случае получения такого заявления АМКУ принимает решение о временном прекращении незаконной государственной помощи до принятия решения о ее допустимости для конкуренции и направляет копию такого решения соответствующему предоставителю.

Следует указать, что Закон № 1555-VII предусматривает освобождение от необходимости уведомления о незначительной государственной помощи (de minimis), то есть не подлежит уведомлению АМКУ государственная помощь одному субъекту хозяйствования, совокупный размер которой независимо от ее формы и источников не превышает за любой трехлетний период сумму, эквивалентную 200 тысячам евро, определенную по официальному валютному курсу, установленному Национальным банком Украины, действовавшему на последний день финансового года. В то же время размер государственной помощи влияет только на необходимость процедуры нотификации, однако не изменяет саму природу государственной помощи.

Другой процедурой, которая определяет статус государственной помощи, является принятие АМКУ решения о признании государственной помощи допустимой/недопустимой для конкуренции. Такое решение может приниматься как по результатам рассмотрения уведомления о новой государственной помощи (или в упрощенном порядке, или в случае рассмотрения дела о государственной помощи), так и по результатам мониторинга действующей государственной помощи.

Таким образом, для того чтобы самостоятельно убедиться в отсутствии риска возврата государственной помощи, субъекту хозяйствования – получателю необходимо:

1) осуществить проверку на соответствие получаемой (или той, которая планируется быть получена) государственной поддержки критериям государственной помощи;

2) самостоятельно осуществить проверку и в случае необходимости инициировать процедуру подтверждения статуса законности государственной помощи (нотификационная процедура);

3) самостоятельно осуществить проверку и в случае необходимости инициировать процедуру подтверждения статуса допустимости государственной помощи.

Оценка последствий

Конечно, сейчас однозначно оценить нововведения в сфере предоставления государственной поддержки невозможно. Во-первых, внедрение контроля за государственной помощью является требованием Соглашения об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским Союзом, Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны, а потому имплементация соответствующих положений была только вопросом времени, которое, кстати, стремительно истекает. Во-вторых, как и любая другая инициатива, реформа государственной помощи затрагивает интересы разных секторов, а потому одну часть предпринимателей ждет широкое поле возможности для отслеживания антиконкурентных действий своих соперников – игроков рынка, но другая часть рынка столкнется с рядом дополнительных рисков. Таким образом, сейчас можно выделить следующие последствия внедрения мониторинга государственной помощи для бизнеса:

• субъекты хозяйствования фактически получают в свое распоряжение новый инструмент для мониторинга действующей государственной помощи, которая получается конкурентами. Вместе с тем существует риск того, что спустя некоторое время АМКУ будет "завален" жалобами предусмотрительных доброжелателей;

• субъекты хозяйствования получат доступ к открытому реестру государственной помощи, что позволит объективно оценивать возможности получения той или иной формы государственной помощи, руководствуясь открытой информацией;

• увеличение качества государственной помощи и направление ее или на отдельные отрасли для стимулирования экономики, или же переориентация на предоставление преимущества горизонтальной государственной помощи;

• уменьшение привлекательности государственной помощи в связи с увеличением рисков ее использования и, как следствие, уменьшение привлекательности государства как партнера.

Конечно, в первую очередь Закон № 1555-VII повлияет на тех субъектов, которые являются получателями действующей государственной помощи. Так, на сегодняшний день остается действующей целая плеяда законов и подзаконных актов, которыми в свое время предоставлялись льготы субъектам хозяйствования. Закон № 1555-VII устанавливает переходный период, в течение которого, во-первых, предоставители должны обеспечить выполнение нотификационных процедур (в течение одного года); во-вторых, действующая государственная помощь, существовавшая на день вступления в силу данного Закона, которая в соответствии с решением Уполномоченного органа признана недопустимой для конкуренции, должна быть приведена в соответствие с этим Законом в срок, определенный Уполномоченным органом, но не более чем в течение пяти лет со дня вступления в силу настоящего Закона.

Как действовать?

То есть с 02 августа 2017 года новая государственная помощь должна предоставляться в полном соответствии с процедурами, определенными законодательством. А для субъектов хозяйствования, получающих государственную помощь или имеющих сомнения относительно статуса получаемой ими государственной поддержки, представляется необходимым осуществление следующих мероприятий:

1) проведение углубленного аудита деятельности субъекта хозяйствования с целью выявления всех возможных форм государственной поддержки, которая получалась по состоянию на 02 августа 2017 года, и осуществление проверки на предмет наличия критериев государственной помощи;

2) контроль за соблюдением со стороны предоставителя государственной помощи нотификационных процедур и содействие в предоставлении необходимой информации (часть пятая статьи 16, часть восьмая статьи 9).

Примечание. Предоставитель государственной помощи может отозвать свое уведомление в любое время до принятия АМКУ окончательного решения, поэтому для субъекта хозяйствования принципиально важен не сам факт уведомления, а содержание решения АМКУ, которое будет принято по результатам рассмотрения такого уведомления;

3) контроль за процедурой рассмотрения АМКУ уведомления о действующей государственной помощи и в случае необходимости непосредственное участие в рассмотрении дела путем своевременной подачи мотивированных возражений и замечаний относительно предоставления государственной помощи.

Примечание. Закон № 1555-VII предусматривает для АМКУ право, а не обязанность уведомить заинтересованные стороны о рассмотрении дела, однако при этом информация о начале рассмотрения дела размещается на официальном веб-сайте АМКУ, а следовательно, мониторинг веб-сайта АМКУ должен стать обычным делом для субъектов хозяйствования – получателей государственной помощи;

4) обеспечение надлежащего использования получаемой государственной помощи и своевременное инициирование внесения изменений в государственную помощь;

5) в случае необходимости – обжалование решения АМКУ в Окружной административный суд города Киева.

Примечание. Принятие административным судом к рассмотрению заявления о признании недействительным решения Уполномоченного органа полностью или частично не будет приостанавливать его исполнение.

Следует обратить внимание, что в случае установления АМКУ факта получения незаконной государственной помощи, недопустимой для конкуренции, АМКУ будет применять меры с целью ее возврата. Так, согласно части девятой статьи 11 Закона № 1555-VII государственная помощь, предоставленная вопреки решению АМКУ о признании такой помощи недопустимой для конкуренции, подлежит возврату в порядке, установленном постановлением Кабинета Министров Украины от 04 июля 2017 года № 468 "Об утверждении Порядка возврата незаконной государственной помощи, недопустимой для конкуренции".

ВЫВОД:

Таким образом, институт государственной помощи медленно входит в украинские реалии, а реестр государственной помощи уже в скором времени должен стать неотъемлемым инструментом для сбалансирования конкуренции и отмены необоснованных льгот от государства. Однако переходный период будет требовать как со стороны АМКУ, так и со стороны предоставителей и получателей государственной помощи (субъектов хозяйствования) слаженного сотрудничества и комплексного подхода при построении аргументации относительно принадлежности или непринадлежности к государственной помощи той или иной формы государственной поддержки, а также относительно ее допустимости для конкуренции. А тем временем вечный спор относительно пределов государственного вмешательства в экономику приобретает особую актуальность, и фактически каждое решение АМКУ по вопросам государственной помощи, а также каждое решение суда в случае судебного обжалования будут формировать сугубо украинский контекст неразрешимой дилеммы: государственная помощь или конкуренция – кто кого?..

Получить полный доступ ко всем номерам и статьям издания Вы сможете оформив подписку на электронное издание ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакты редакции:
uz@ligazakon.ua