Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Попробовать Оформить подписку
Попробовать Оформить подписку
Выйти сухим из воды
Дмитрий Колодяжный, руководитель практики сопровождения инвестиционных проектов, ЮФ "АНК"

Отвод земли под акваторией портов: разрешено или нет, и если да, то кто уполномочен принимать решение?

 

Ты неловок, дай-ка я:

необходимость отвода земельных участков, расположенных в портовых акваториях, в пользование инвесторам в связи с невозможностью государства самостоятельно выполнять работы, направленные на модернизацию портовой инфраструктуры

Несмотря на тяжелые времена для украинской экономики, отечественная портовая отрасль относится к числу тех отраслей, которые вызывают серьезный интерес со стороны инвесторов. Это обусловлено в первую очередь активным ростом объемов экспорта зерновых культур, с которым явно не справляется существующая портовая инфраструктура, что диктует необходимость ее модернизации – создание современных зерноперегрузочных комплексов на портовой территории, строительство новых и реконструкция существующих гидротехнических сооружений, увеличение уровня портовых глубин и т. д.

До недавнего времени подавляющее большинство проектов, направленных на инвестирование в развитие объектов портовой инфраструктуры, реализовывалось по следующему принципу:

– все или большая часть работ "на суше" – в частности, по строительству новых мощностей зерноперегрузочных комплексов на территории, прилегающей к портовым причалам, – возлагались на инвестора;

– любые работы "на воде" – в частности, дноуглубление, строительство и реконструкция причалов, волноломов, прочих гидротехнических сооружений, – возлагались на государство в лице Администрации морских портов Украины.

Однако в последнее время такая схема инвестирования все чаще не оправдывает себя. Это обусловлено в первую очередь существенным торможением выполнения государственной части работ по причине отсутствия денежных средств и/или по причине колоссальных бюрократических волокит, необходимых для вкладывания государственных ресурсов в подобные проекты.

В результате все больше и больше инвесторов готовы вкладывать собственные средства не только в модернизацию тыловой территории портов, но и в работы, выполняемые в портовых акваториях.

Это, в свою очередь, поднимает вопрос об отводе земельных участков, расположенных в пределах таких акваторий, в пользование инвесторам, поскольку согласно действующему строительному законодательству выполнение такого условия является обязательным для начала строительных работ в рамках того или иного инвестиционного проекта.

Данная тема затрагивает целый ряд технико-юридических вопросов, связанных с процедурой отвода земель, расположенных в портовых акваториях, с согласованием землеустроительной документации и т. д. Однако все указанные технические детали выведены за скобки в данной статье, предметом которой являются только два вопроса: разрешает ли в принципе действующее законодательство передавать земельные участки в портовых акваториях в пользование частным субъектам, и если да, то какой орган уполномочен принимать подобные решения.

Отвод земли под акваторией: быть или не быть

Отвечая на вопрос о том, а законно ли в принципе передавать земельные участки портовых акваторий в пользование инвесторам, необходимо в первую очередь определиться с правовым статусом такой земли.

Так, в соответствии с определениями, содержащимися в ст. 58 Земельного кодекса Украины (далее – ЗКУ) и в ст. 4 Водного кодекса Украины (далее – ВКУ), такие земельные участки следует считать землями, занятыми морями, реками, озерами, водохранилищами и прочими водными объектами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, в связи с чем указанные земельные участки относятся к категории земель водного фонда.

При этом, с одной стороны, ч. 3 ст. 59 ЗКУ предусматривает, что земли водного фонда передаются в постоянное пользование государственным предприятиям для выполнения возложенных на них функций, но наряду с этим допускает и возможность передачи таких земель в аренду частным субъектам, в том числе для размещения и обслуживания объектов портовой инфраструктуры и гидротехнических сооружений (ч. 4 ст. 59 ЗКУ).

Однако, с другой стороны, согласно ч. 3 ст. 85 ВКУ земли водного фонда могут передаваться во временное пользование (аренду) частным субъектам только для сенокошения, рыбохозяйственных нужд, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и туристических целей, а также для проведения научно-исследовательских работ, во всех же остальных случаях земли водного фонда должны передаваться в постоянное пользование специализированным водохозяйственным организациям (ч. 2 ст. 85 ВКУ).

Таким образом, налицо законодательная коллизия между нормами ЗКУ, позволяющими передачу земель водного фонда инвесторам в целях инвестирования в развитие объектов портовой инфраструктуры, и положениями ВКУ, которые такую передачу не предусматривают.

Как известно, в Украине отсутствует закон о нормативно-правовых актах, который бы устанавливал правила определения приоритета одних законодательных норм над другими, в связи с чем однозначного решения этой коллизии быть не может. В то же время, руководствуясь принципами, предусмотренными теорией права, и исходя из того, что нормы ЗКУ можно считать специальными по отношению к нормам ВКУ в части регулирования отношений, связанных с использованием земель водного фонда (тем более, что в ст. 85 ВКУ содержится отсылка к ЗКУ), а также принимая во внимание тот факт, что изменения в ч. 4 ст. 59 ЗКУ, разрешающие передавать вышеуказанные земли в аренду инвесторам, были приняты после положений ст. 85 ВКУ, не предусматривающих возможности такой передачи, можно предположить, что нормы ЗКУ имеют приоритет. Исходя из такой позиции, аренда земель водного фонда в целях инвестирования в развитие объектов портовой инфраструктуры разрешена.

Теперь переходим к следующему этапу анализа, поскольку в статье речь идет не обо всех землях водного фонда, а лишь об их специфической разновидности – землях, расположенных в пределах акваторий морских портов, которые имеют специальный статус и регулируются Законом Украины "О морских портах Украины" (далее – Закон о портах).

Так, согласно ст. 1 Закона о портах портовая акватория отнесена к числу стратегических объектов портовой инфраструктуры, которые в соответствии со ст. ст. 15, 23 Закона о портах являются государственной собственностью и подлежат передаче в хозяйственное ведение Администрации морских портов Украины (далее – АМПУ). Кроме того, ч. 3 ст. 8 Закона о портах предусмотрено, что отвод (предоставление в пользование) акватории морского порта АМПУ осуществляется на основании решения Кабинета Министров Украины в соответствии с законом.

Во исполнение этих положений Закона о портах постановлением Кабинета Министров Украины "Некоторые вопросы акваторий морских портов" от 03.06.2013 г. № 406 (далее – Постановление № 406) акватории всех отечественных морских портов были предоставлены в пользование АМПУ со ссылкой на недопущение передачи акваторий или их частей в пользование другим субъектам хозяйствования.

В свете таких законодательных положений возникает вопрос: можно ли в принципе передавать землю, расположенную под акваторией портов, в пользование кому бы то ни было, кроме АМПУ?

Отвечая на этот вопрос, важно учитывать, что, строго с формальной точки зрения, понятия "акватория порта" и "земля, расположенная под акваторией порта" не являются тождественными.

Так, в соответствии с определениями Закона о портах портовая акватория – отдельный объект портовой инфраструктуры, который представляет собой определенную, установленною границами часть водного объекта (объектов), предназначенную для безопасного подхода, маневрирования, стоянки и отхода судов. Что же касается земли под акваторией как разновидности земель водного фонда, то она согласно определениям ЗКУ и ВКУ представляет собой непосредственно земельный участок, занятый водными объектами (в данном случае акваторией). Другими словами, акватория – это само водное пространство, а земля, занятая акваторией, – это дно, расположенное под этим водным пространством.

При таком подходе запрет передачи акватории в пользование субъектам хозяйствования отнюдь не означает распространение этого запрета на землю, расположенную под акваторией, поскольку речь идет о двух разных объектах гражданского оборота. Если следовать этой логике, то аренда земли, расположенной под акваторией портов, не противоречит требованиям закона.

Такой вывод хоть и является весьма дискуссионным, однако имеет право на существование. В то же время открытым остается вопрос, каким образом при передаче земли под акваторией в аренду инвестору не допустить передачу ему самой акватории. Как минимум для этого проект землеустройства по отводу такого земельного участка должен предусматривать соответствующие ограничения по его использованию будущим арендатором, а возможность такого отвода должна быть дополнительно согласована с АМПУ как единственным законным оператором и пользователем акватории, чтобы не допустить снижение уровня безопасности судоходства в акватории порта.

Кто вправе?

Если исходить из того, что передача земли под акваторией портов в аренду инвесторам возможна, то возникает вопрос, какой орган уполномочен принимать решение об этом.

Распределение полномочий по распоряжению землями предусмотрено ст. 122 ЗКУ, согласно которой права на земельные участки государственной собственности передаются по решению соответствующих органов государственной власти, а на земли коммунальной собственности – по решению органов местного самоуправления.

Разграничение земель государственной и коммунальной собственности было осуществлено Законом Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности" (далее – Закон о разграничении), п. п. 3, 4 Заключительных и переходных положений которого установлены критерии для такого разграничения:

– все земли, расположенные за пределами населенных пунктов (кроме земель, на которых расположено коммунальное недвижимое имущество и/или которые находятся в постоянном пользовании органов местного самоуправления или коммунальных предприятий), считаются землями государственной собственности;

– все земли, расположенные в пределах населенных пунктов, считаются землями коммунальной собственности, за исключением земель, на которых расположено государственное недвижимое имущество и/или которые находятся в постоянном пользовании органов государственной власти или государственных предприятий, которые относятся к землям государственной собственности.

Исходя из описанных выше законодательных правил по разграничению земель, возникают следующие дискуссионные вопросы о полномочиях по отводу земельных участков, расположенных под акваториями портов.

1. Для тех портов, акватории которых полностью находятся в пределах соответствующих населенных пунктов (к примеру, порт Черноморск Одесской области), дилемма заключается в том, к компетенции какой власти (государственной или муниципальной) относятся вопросы об отводе земель под такими акваториями.

Так, с одной стороны, речь идет о землях, на которых расположены портовые акватории, которые, как уже было указано выше, относятся к стратегическим объектам портовой инфраструктуры государственной собственности в соответствии с Законом о портах и предоставлены в пользование АМПУ (государственного предприятия) на основании Постановления № 406.

Однако, с другой стороны, право постоянного пользования АМПУ на такие земли не оформлено и не зарегистрировано в соответствии с требованиями законодательства (то есть не легитимизировано), а саму акваторию едва ли можно отнести к категории объектов недвижимости (в системе классификации объектов гражданских прав, предусмотренной ст. 177 Гражданского кодекса Украины, акваторию, вероятнее всего, правильней считать "иным материальным благом", но не "вещью (имуществом (движимым или недвижимым))".

Таким образом, в связи с тем, что акватория является объектом государственной собственности, согласно духу закона, на земли, расположенные под акваторией, должен распространяться режим земель государственной собственности. Однако из буквы закона данное правило прямо не следует, что формально не исключает возможности нахождения земельного участка под акваторией в коммунальной собственности.

2. Для тех же портов, акватории которых выходят за пределы соответствующих населенных пунктов, ситуация несколько более однозначна. Ведь в соответствии с описанным выше законодательным разграничением земель участки под такими акваториями будут бесспорно относиться к землям государственной собственности, то есть находиться в распоряжении органов государственной власти. Вопрос только в том, каких именно органов.

Так, в тех случаях, когда соответствующая портовая акватория расположена хоть и за пределами населенного пункта, однако в пределах границ той или иной области Украины, полномочиями по распоряжению землей под такой акваторией будет наделена соответствующая областная государственная администрация (ч. 5 ст. 122 ЗКУ).

Однако менее однозначным представляется вопрос, как быть в тех случаях, когда акватория порта выходит за пределы не только населенного пункта, но и всей области. Ярким примером такой ситуации является Одесский порт, границы береговой части которого представляют собой границы не только города Одессы, но и всей Одесской области. Портовая же акватория расположена за пределами таких границ, поскольку находится непосредственно в Черном море (в отличие от акваторий многих других отечественных портов, которые расположены во внутренних лиманах (Черноморск, Южный и т. д.)).

Для ответа на вопрос, какой именно орган государственной власти уполномочен распоряжаться землей, расположенной под подобной портовой акваторией, необходимо сначала остановиться на том, что в соответствии с догматами международного морского права (в частности, Конвенцией ООН по морскому праву), а также с национальным законодательством Украины (в частности, Законом "О государственной границе Украины") все морские воды, находящиеся в пределах юрисдикции государства, делятся на две категории:

территориальное море, к которому принадлежат прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива как на материке, так и на островах или от прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки;

внутренние воды, к которым среди прочего относятся морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря, а также воды портов, ограниченные линией, проходящей через постоянные портовые сооружения, которые больше всего выступают в сторону моря.

Исходя из таких определений, портовые акватории или, по крайней мере, их большая часть относятся к внутренним водам Украины, а не к ее территориальному морю (для того чтобы более точно ответить на этот вопрос, необходимо располагать точными географическими координатами).

В свете изложенного необходимо учитывать, что в отношении земель дна территориального моря ч. 8 ст. 122 ЗКУ содержит прямую норму, согласно которой распоряжение такими землями отнесено к компетенции Кабинета Министров. А вот в отношении полномочий по распоряжению землями под портовыми акваториями, расположенными в пределах внутренних вод Украины, налицо законодательный пробел. Так, с одной стороны, такие земли уже находятся вне зоны власти областных государственных администраций, с другой стороны, прямые законодательные основания для того, чтобы ими распоряжался Кабинет Министров, также отсутствуют.

А судьи что?

В свете описанных выше законодательных пробелов и коллизий относительно отвода земли под портовыми акваториями на помощь могла бы прийти судебная практика, которая бы расставила все точки над "и" в таких вопросах. Однако, увы, тут ситуация обстоит еще более запутанно – Реестр судебных решений пестрит различными прецедентами, касающимися затронутой темы, в которых суды (разных юрисдикций и инстанций) приходили к диаметрально противоположным выводам.

В частности, есть как судебные решения, согласно которым дно водной акватории (в том числе портовой) в принципе не наделено свойствами земельного участка, в связи с чем не может быть объектом земельных правоотношений, а значит, и отводиться в пользование инвесторам, так и прецеденты, которые подтверждают возможность такого отвода, но есть расхождения во взглядах относительно того, какой орган уполномочен принимать решение на этот счет (в этой части некоторые суды отдают предпочтение местным органам (государственной власти или местного самоуправления), а некоторые – исключительно Кабинету Министров).

Особый интерес представляет постановление Верховного Суда Украины от 29.03.2016 г., вынесенное по результатам совместного заседания судебных палат по административным и хозяйственным делам по делу № 814/4685/13-а. В постановлении ВСУ пришел к выводу о том, что местный совет незаконно принял решение об отводе земельного участка, расположенного в акватории водного объекта общегосударственного значения (а к таким объектам отнесены и акватории морских портов (ст. 5 ВКУ)), мотивируя это тем, что распоряжение подобными водными объектами в соответствии со ст. 14 ВКУ отнесено к компетенции Кабинета Министров.

Таким образом, в этом решении ВСУ, по сути, отождествляет портовую акваторию и землю под ней. Если следовать такой логике, то речь должна идти не только о том, что подобные участки находятся в исключительном распоряжении Кабинета Министров (что уже само по себе выводит процедуру отвода таких земель на уровень запредельной сложности), но и о том, что отвод этих участков в пользование частным субъектам сегодня в принципе невозможен, поскольку Кабинет Министров ранее уже передал все портовые акватории в пользование АМПУ.

Однако таких пессимистичных, с точки зрения инвесторов, взглядов на рассматриваемую проблему придерживаются далеко не все высшие судебные органы.

Так, Высший административный суд Украины в определении от 09.04.2015 г. по делу № К/9991/66779/12 пришел к выводу о том, что при передаче в аренду земельного участка, расположенного на дне водного объекта, у арендатора не возникают автоматически какие-либо права на сам водный объект, в связи с чем отвод подобных земель не запрещен. А Высший хозяйственный суд Украины в постановлении от 21.08.2014 г. по делу № 915/147/14 подтвердил полномочия местного совета по распоряжению земельным участком, расположенным под акваторией водного объекта общегосударственного значения.

Более того, как следует из содержания совсем уже свежего постановления ВХСУ от 03.03.2017 г. по делу № 910/10646/16 (то есть было вынесено уже после описанного выше постановления ВСУ от 29.03.2016 г.), в этом деле рассматривался спор, касающийся законности решения областной государственной администрации о передаче земельного участка, расположенного в портовой акватории, в пользование частному лицу, и при этом ВХСУ пришел к выводу о том, что такое решение является законным, а вопрос об отсутствии у облгосадминистрации полномочий на принятие подобных решений ввиду их наличия только у Кабинета Министров (если следовать логике ВСУ) даже не был поднят.

Подобьем итоги

Таким образом, ввиду ненадлежащего законодательного урегулирования вопроса, касающегося отвода земли под акваториями морских портов в пользование инвесторам, а также противоречивой судебной практики, данный вопрос сегодня является весьма дискуссионным и неоднозначным, начиная с того аспекта, а можно ли в принципе передавать право пользования на такие земельные участки частным субъектам, и заканчивая тем, какой орган уполномочен распоряжаться подобными участками.

При таких условиях, какой бы путь не выбрал тот или иной инвестор для реализации проекта, предполагающего выполнение строительных работ в акватории порта, этот путь будет сопряжен с определенными рисками относительно последующего оспаривания со стороны конкурентов или правоохранительных органов.

Подобная ситуация отнюдь не способствует повышению инвестиционной привлекательности отечественного портового сектора и служит серьезным сдерживающим фактором для вкладывания частных инвестиций в портовую инфраструктуру.

Исправить такую ситуацию можно только путем незамедлительного введения законодательных изменений, которые позволят снять все спорные вопросы и создать прозрачную и эффективную процедуру отвода земель в акваториях портов для реализации инвестиционных проектов в этой сфере, или как минимум путем формирования единообразной судебной практики по данному вопросу.

В свете изложенного хотелось бы отметить, что в ноябре 2016 г. в Парламенте был зарегистрирован законопроект № 5431, в котором предложено достаточно интересное решение описанной проблемы. Так, законопроект предлагает исключить необходимость отвода земельного участка, расположенного в портовой акватории, в пользование инвесторам в целях выполнения строительных и прочих работ, направленных на инвестирование в объекты портовой инфраструктуры, расположенные в такой акватории, предусмотрев, что для выполнения таких работ, помимо прочих разрешительных документов, предусмотренных законодательством, потребуется согласование проектной документации с АМПУ как единственным законным оператором и пользователем акватории.

Возможно, предложенный этим законопроектом путь является удачным выходом из ситуации, поскольку он позволит вывести за скобки все законодательные коллизии и пробелы, касающиеся отвода земель портовых акваторий, и осуществлять инвестирование в развитие портовой инфраструктуры, несмотря на такие законодательные недостатки.

Получить полный доступ ко всем номерам и статьям издания Вы сможете оформив подписку на электронное издание ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакты редакции:
uz@ligazakon.ua