Вызов консультанта
Внимание! Вы используете устаревшую версию браузера.
Для корректного отображения сайта настоятельно рекомендуем Вам установить более современную версию одного из браузеров, представленных справа. Это бесплатно и займет всего несколько минут.
Попробовать Оформить подписку
Попробовать Оформить подписку
Общая характеристика изменений в регулировании градостроительной деятельности, предусмотренных Законом № 1817
Станислав Герасименко, глава Комитета по недвижимости и строительству Ассоциации юристов Украины, глава практики недвижимости и строительства, ЮФ Eterna Law

В данной статье представлен краткий и адаптированный обзор наиболее интересных, с точки зрения профильного юриста, новаций в законодательство в связи с принятием Закона Украины № 1817 от 17.01.2017 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования градостроительной деятельности" (далее – Закон).

Переход от категорий сложности объектов строительства к классам последствий (ответственности)

Это наиболее существенное и спорное изменение в законодательство, которое в наибольшей степени отразится на процедуре оформления разрешительных документов на строительство. С 10.06.2017 (момент вступления в силу Закона) вместо пяти категорий сложности объектов строительства будут применяться три класса последствий: объекты I и II категорий сложности относятся к объектам с незначительными последствиями, объекты III и IV категорий сложности – к объектам со средними последствиями и, наконец, объекты V категории сложности – к объектам со значительными последствиями. При этом для устранения возможных разночтений в законе прямо определены перечни объектов строительства, которые относятся к объектам со значительными последствиями, и объектов, которые не могут быть отнесены к классу с незначительными последствиями.

Определение класса последствий по-прежнему осуществляется проектантом по согласованию с заказчиком строительства, но правильность классификации теперь проверяется во время экспертизы проекта (если она обязательна). А при проверках на объектах самовольного строительства класс последствий таких объектов определяется органами ГАСК самостоятельно или с привлечением экспертов.

Строительство объектов с незначительным классом последствий будет оформляться по уведомительному принципу, а объектов со средним и значительным классом – на основании разрешений.

Не секрет, что большинство застройщиков в последние годы в полной мере пользовались плодами либерализации в строительстве и зачастую недобросовестно относились к определению сложности объектов. Например, объект по всем показателям относился к IV категории сложности, но с помощью различных ухищрений заказчиков и проектантов его "маскировали" под III категорию сложности. Такие уловки позволяли нерадивым застройщикам обходиться без получения разрешения на выполнение строительных работ, а только представлять и регистрировать декларацию о начале работ. Это давало возможность приступать к работам, не имея полного комплекта необходимых для строительства документов, а просто указав их названия в декларации о начале работ. На практике было немало случаев (называемых в простонародье "строительными аферами"), когда полный комплект документов так и не оформляли до завершения строительства, что не позволяло ввести объект в эксплуатацию надлежащим образом.

Вполне естественно, что в подобных ситуациях возникали проблемы и претензии у инвесторов строительства (особенно жилого), которые часто переадресовывались к государству с требованием усилить контроль в градостроительной деятельности. Кроме того, подобные случаи снижали доверие не только к органам контроля, но и ко всей строительной отрасли в целом. Инвесторы всегда хотят иметь уверенность в том, что они вкладывают деньги в действительно законную стройку со всеми необходимыми разрешениями.

Новая система классификации объектов позволяет наладить более эффективный контроль за строительством технически сложных объектов среднего и значительного класса последствий (бывшая III – V категории сложности) на этапе подготовки – сбора и оформления необходимых документов. С моей точки зрения, это является разумным компромиссом между дерегуляцией в строительстве и социальным запросом на безопасность объектов.

К тому же большая часть объектов с незначительным классом последствий (в основном, частные дома, хозяйственные постройки, дачные домики) будет строиться по упрощенной разрешительной системе. По оценке Госархстройинспекции, они составляют более 80 % от общего количества застроек в Украине.

Изменения в полномочиях в части разрешительных документов

Распределение полномочий в части предоставления (получения, регистрации), отказов в выдаче или аннулировании (отмене) документов, которые дают право на выполнение подготовительных и строительных работ, принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов теперь будет незначительно изменено в связи с привязкой к численности населения соответствующего населенного пункта и статусу административного центра области.

Так, исполнительные органы по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля (органы ГАСК) сельских/поселковых/городских советов населенных пунктов с численностью населения до 50 тысяч жителей и не административные центры областей получат полномочия в отношении объектов с незначительными последствиями, расположенных в пределах соответствующих населенных пунктов. Таким образом, часть горсоветов населенных пунктов с численностью населения до 50 тысяч жителей утратит полномочия в части объектов бывшей IV категории сложности, которые перейдут к Госархстройинспекции. В остальном – изменений фактически нет.

Государственный архитектурно-строительный контроль и надзор

Закон четко разделил и определил суть государственного архитектурно-строительного контроля и надзора.

Так, государственный архитектурно-строительный контроль осуществляется на объектах строительства в порядке проведения плановых и внеплановых проверок по территориальному принципу.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) письменное заявление субъекта градостроения о проведении проверки;

2) необходимость проверки достоверности данных, приведенных в уведомлении о начале выполнения подготовительных или строительных работ, декларации о готовности объекта к эксплуатации, в течение трех месяцев со дня представления таких документов;

3) выявление факта самовольного строительства объекта;

4) проверка выполнения субъектом градостроения требований предписаний органов ГАСК;

5) требование главного инспектора строительного надзора центрального органа ГАСК о проведении проверки при наличии оснований, предусмотренных законом;

6) обращения физических или юридических лиц о нарушении субъектом градостроения требований законодательства в сфере градостроительной деятельности;

7) требование правоохранительных органов о проведении проверки.

Перечень полномочий должностных лиц ГАСК заметно расширен и уточнен. Так, в случае выявления нарушения требований законодательства, градостроительных условий и ограничений, утвержденного проекта или строительного паспорта застройки земельного участка должностные лица органов ГАСК имеют право, в частности, выдавать обязательные для выполнения предписания относительно:

– устранения нарушения требований законодательства;

– приостановления подготовительных и строительных работ.

Государственный архитектурно-строительный надзор будет осуществляться за соблюдением законодательства местными органами ГАСК при реализации ими государственного архитектурно-строительного контроля. Претворяться в жизнь он будет через главных инспекторов строительного надзора Госархстройинспекции в порядке, который предстоит установить КМУ.

Получение градостроительных ограничений и условий

Законом упорядочена процедура выдачи градостроительных условий и ограничений (ГУО) на местном уровне. Непосредственно в тексте закона устанавливается исчерпывающий перечень необходимых документов, а также четкий перечень оснований для отказов застройщикам, что существенно ограничивает простор для злоупотреблений со стороны чиновников.

Также на законодательном уровне определен исчерпывающий перечень требований (информации), которая содержится в ГУО, установлен предельный срок их выдачи, порядок учета и раскрытия (публикации) для свободного доступа на безоплатной основе.

ГУО, как и ранее, действуют до завершения строительства объекта независимо от смены заказчика. Вносить изменения в ГУО может орган, который их выдал, и только в трех случаях: по заявлению заказчика, во исполнение предписания главного инспектора строительного надзора Госархстройинспекции или по решению суда.

Отмена ГУО возможна на добровольной основе (по заявлению заказчика), либо по предписанию главного инспектора строительного надзора Госархстройинспекции или суда. В двух последних случаях Законом предусмотрена ответственность должностных лиц, выдавших ГУО. Но ответственность эта больше не конкретизирована, поскольку одновременно соответствующие санкции были удалены из Закона Украины "Об ответственности за правонарушение в сфере градостроительной деятельности" (что, с точки зрения юридической техники, наверное, правильно), но в подходящий закон (например, Кодекс Украины об административных правонарушениях) они не попали.

Экспертиза проектов строительства

В части экспертизы проектов строительства произошло определенное ужесточение требований, и теперь от экспертизы однозначно освобождаются только проекты строительства объектов с незначительными последствиями (бывшие I и II категории сложности), а объекты бывшей III категории сложности такой привилегии уже лишены.

При этом (видимо, в качестве балансировки) смягчены требования к экспертизе и экспертам проектов строительства объектов, которые сооружаются за бюджетные средства: теперь это не обязательно должна быть государственная экспертная организация, а повышенные требования предъявляются только к объектам со значительными последствиями (вывели из-под экспертизы объекты бывшей IV категории сложности).

Выполнение подготовительных и строительных работ на основании уведомления

В целом, начало выполнения подготовительных и строительных работ возможно на основании уведомления о начале выполнения подготовительных работ, уведомления о начале выполнения строительных работ или полученного разрешения на выполнение строительных работ. По объектам с незначительными последствиями работы можно начинать на основании соответствующего уведомления органа ГАСК.

Закон уже не дает возможности органам ГАСК препятствовать началу работ на основании формальных придирок к уведомлению, как это ранее они могли делать с декларациями о начале выполнения работ или подготовительных работ. При этом заказчик обязан в течение трех рабочих дней сообщать о самостоятельно выявленных ошибках (описках, печатной, грамматической, арифметической ошибках) в поданном сообщении.

Как и ранее, право на выполнение подготовительных/строительных работ может быть отменено органом ГАСК по заявлению заказчика в случае получения сведений о ликвидации заказчика – юридического лица, а также при выявлении нарушений законодательства или неисполнения требований предписаний должностных лиц органов ГАСК. Интересно то, что из перечня оснований отмены исключены случаи смерти физического лица – заказчика или признания его безвестно отсутствующим, а также прекращение предпринимательской деятельности физического лица – предпринимателя (заказчика). И если с ФЛП все более-менее понятно, то что делать в случае смерти физического лица – не до конца ясно.

Выполнение работ на основании разрешения

В этой части изменения минимальные (не считая трансформации категорий сложности в классы последствий) и касаются, главным образом, вопросов аннулирования разрешений на выполнение строительных работ. Так, перечень оснований для аннулирования, кроме вышеперечисленных для уведомлений, предоставляет такое право органу ГАСК в случае отмены градостроительных условий и ограничений, а также в случае систематического (два и более раза подряд) препятствования проведению проверки должностными лицами органа ГАСК. Ранее за препятствование проверке право аннулировать разрешение имел административный суд, а не ГАСК (и то лишь в случае его совершения в течение года после наложения штрафа за недопуск).

Судьба зарегистрированных деклараций и основания для их аннулирования

Согласно Заключительным и переходным положениям Закона зарегистрированные до 10.06.2017 декларации о начале выполнения подготовительных и/или строительных работ действуют до завершения строительства объектов, кроме случаев их отмены соответствующим органом ГАСК, в порядке, установленном КМУ.

Это следующие случаи:

1) заявление заказчика об отмене декларации;

2) наличие сведений о прекращении юридического лица или предпринимательской деятельности ФЛП (заказчика), смерти или признания без вести отсутствующим физического лица – заказчика;

3) выявление в ходе проверки нарушений требований законодательства или невыполнения требований предписаний должностных лиц органов ГАСК;

4) отмена градостроительных условий и ограничений;

5) выявление органом ГАСК факта предоставления недостоверных данных в зарегистрированной декларации, которые являются основанием считать объект самовольным строительством (отсутствие прав на землю под строительством или документа, который дает право выполнять строительные работы, отсутствие надлежаще утвержденного проекта либо строительного паспорта);

6) выполнение строительных работ, не предусмотренных декларацией.

Ответственность за нарушения

Изменения в ответственности за нарушения законодательства всегда пользовались повышенным интересом у "широких масс", вовлеченных в строительный процесс. Итак, что же изменится со вступлением в силу Закона.

Ответственность должностных и физических лиц

Значительно (в среднем, в 2 – 5 раз) усилена ответственность за нарушения требований законодательства, строительных норм, стандартов и правил во время строительства, за эксплуатацию объектов строительства, не принятых в эксплуатацию, указание недостоверных данных в акте готовности объекта к эксплуатации, необеспечение авторского и технического надзора, непредставление или несвоевременное представление заказчиком информации о передаче права на строительство другому заказчику, изменении генерального подрядчика или подрядчика, ответственных за авторский и технический надзор, ответственных исполнителей работ, а также о корректировке проектной документации, если представление такой информации является обязательным.

Также увеличены штрафы, налагаемые на главного архитектора проекта, главного инженера проекта, эксперта, других ответственных исполнителей работ за нарушения законодательства, градостроительной документации, строительных норм, стандартов и правил, занижение класса последствий (ответственности) объекта строительства, допущенные в проектной документации.

Серьезно (в 2 – 3,3 раза) увеличены штрафы, налагаемые на чиновников, за нарушение ими сроков выдачи исходных данных на строительство, требование "лишних" документов, проволочки с согласованием и/или выдачей разрешительных документов, необоснованные отказы в выдаче/регистрации документов, подтверждающих готовность к эксплуатации завершенных строительством объектов и т. п.

В связи с перераспределением контрольных и надзорных полномочий внесены соответствующие изменения и в распределение полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере градостроения.

Ответственность заказчиков, заказчиков – подрядчиков строительства и подрядчиков

Штрафы, налагаемые на заказчиков и заказчиков-подрядчиков за ведение подготовительных и строительных работ без уведомления органа ГАСК, увеличены в 2 – 3,6 раза. Для объектов со средним и значительным классом последствий размер штрафов не увеличен, но в связи с отнесением объектов III категории сложности к среднему классу последствий штрафы в отношении их увеличились более чем в 4 раза.

Аналогичная ситуация складывается и со штрафами за эксплуатацию или использование объектов строительства, не принятых в эксплуатацию, а также указание недостоверных данных в декларации о готовности объекта к эксплуатации или в акте готовности объекта к эксплуатации.

Незначительно (примерно на 11 %) увеличены штрафы за необеспечение заказчиком осуществления технического или авторского надзора, если такой надзор обязателен по законодательству.

Ответственность подрядчиков за выполнение подготовительных и строительных работ без уведомления органа ГАСК увеличена в 2 – 3,3 раза. По несанкционированным работам на объектах со средним и значительным классом последствий размер штрафов не увеличен, но в связи с отнесением объектов III категории сложности к среднему классу последствий штрафы для подрядчиков в отношении их увеличились более чем в 4 раза.

Штрафы, налагаемые на субъектов градостроения за невыполнение предписаний органов ГАСК, увеличены в 1,5 – 2,7 раза, а за недопуск к проверке – в 3 раза.

Также в 3 раза увеличиваются штрафы и для субъектов градостроения, которые привлекаются к проведению проверок, за предоставление недостоверных или необоснованных выводов по результатам таких проверок.

И в заключение – еще пару моментов, заслуживающих внимания

Ранее Госархстройинспекция выдавала лицензии на осуществление хозяйственной деятельности по строительству объектов IV и V категорий сложности. В связи с принятием Закона лицензированию подлежит уже хозяйственная деятельность по строительству объектов, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам со средними и крупными последствиями (что соответствует изменениям в классификации объектов и подходе к разрешительной документации). Новый порядок лицензирования будет определен в соответствующем постановлении Кабинета Министров Украины, лицензии будут выдаваться бессрочно.

В Законе снова вернулись к необходимости законодательно определить перечень строительных работ, которые не требуют получения/представления документов на их выполнение и по окончании которых объект не подлежит принятию в эксплуатацию. Этот перечень должен утвердить Кабинет Министров Украины. Исходя из своего опыта и опыта профильных коллег, я расцениваю это как положительный момент.

Статья 34 Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности", в которой определены документы, дающие право на ведение строительных работ, также дополнена положением, которое прямо называет выполнение работы без таких документов самовольным строительством со ссылкой на последствия, предусмотренные законом. Это небольшое и достаточно очевидное законодательное уточнение, на мой взгляд, может испортить нервы многим застройщикам и инвесторам.

Получить полный доступ ко всем номерам и статьям издания Вы сможете оформив подписку на электронное издание ЮРИСТ&ЗАКОН
Контакты редакции:
uz@ligazakon.ua